第三节 国际机制变迁的理论分析
奥兰·扬认为，“任何的国际机制在创立之后，很少是成为静态的、不变的结构。相反，国际机制总是受到内部和外部各种力量的影响，而处于不断变化之中。”[41]另外，国际制度所处的社会生态系统也总是处于复杂的和运动的状态之中，在创立制度之初所存在的那些主导性条件也总是处在不断变化之中，并且许多的变化都是非线性的，从而造成了很大的不确定性和发生突变事件的可能，这样所导致的结果就是在初始条件下适用和运作良好的国际机制会随着外部环境条件的变化而可能出现功能性障碍。因此，需要从动态的视角考察国际制度，并且在设计制度的时候，充分考虑到制度的灵活性，以使其能够适应变化了的外部环境及内部的各种压力。
一 理解国际机制的变迁
以往学者对国际机制的研究，大都集中在机制在什么条件下得以创建，而较少从变迁的角度研究国际机制。苏长和在《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》一书的译者前言中，也对罗伯特·基欧汉的国际机制理论提出了批评，认为“机制的功能解释在我看来，只是一种关于国际机制的静态理论（static theory），而不是国际机制的动态理论（dynamic theory）”。[42]但在不断变化的世界中，这样一种静态的机制理论无法有效地解释国际机制的变迁。奥兰·扬也认为，“然而令人诧异的是，日益增长的国际制度文献几乎没有包含持续的尝试，来描述和解释体制变迁或者解释体制在最初建立之后的发展动力。”[43]由此，他力图建立一套关于国际制度变迁的理论，以“对体制变迁进行整体性解释，并且努力把体制变迁的研究提升到相当于体制形成和体制有效性研究的水平”。[44]
从上一节的分析我们也知道，要全面地理解国际环境机制，任何单一的视角都不可避免地存在一定的片面性，从而难以从整体上把握和理解国际环境机制的建立、变迁等，因此需要综合权力、利益与知识的视角。国际社会的权力分配、参与国际机制的国家的数量、国际机制议题之间的联系、国际机制制度化的程度以及国际社会针对某一问题共同的认知度以及主流国际规范等，都对国际环境机制的运作有所影响。
国际机制的变化有时候是剧烈的，有时候则较为细微；要准确理解国际机制的变化，首先有必要对国际机制的构成及各方面要素进行一定的剖析，因为国际机制的变化总是在这些具体层面中发生。
澳大利亚国立大学的克里斯蒂安·罗斯斯米特（Christian Reus-Smit）教授认为国际机制有三个层面：最高的一层是宪法性结构（constitutional structure），通过深层宪法性价值观念来确定国家行动的合法性；其次是基本制度（fundamental institutional），就是国家间为解决合作难题而制定的规则；再次是问题领域的专门性机制（issue specific regimes），即在特定问题领域中就相关问题达成的制度。[45]其中宪法性结构就相当于我们讲的国际制度的构成性规范，这些规范从根本上决定了国际制度的合法性，在制度设计中往往是作为预先假定的前提加以接受的，所以也被称为“制度理性设计的神话”。一旦构成性规范发生变化，将会导致国际制度的根本性变化，或者说，催生出全新的国际制度。18世纪的“君权神授”产生了“神圣同盟”的“欧洲协调”，19世纪的“殖民利益”催生了欧洲中心的权力格局，20世纪的“民族自决”催生了“第三世界的兴起”。[46]
根据斯蒂芬·克拉斯纳对国际机制的定义，我们知道国际机制由“原则、规则、规范和决策程序”构成，这些方面实际上都会发生变化，但发生变化的“剧烈程度”有所不同。具体说来，原则和规范是整个制度的构成性基础，规则和决策程序是制度的具体条文。其中规则和决策程序的变化属于制度具体形态的变化，属于“细节的变化”，而原则和规范的变化属于制度基本形态的变化，属于“根本性的变化”；规则和决策程序可能随着制度所面临的技术环境发生变化而变化，也就是随着利益格局和权力态势的变化而变化；原则和规范则一般随着制度所面临的社会环境的变化而变化，这是在长时段内才会发生的情况。
奥兰·扬将国际机制的变化分为构成性（constitutional）属性和运作性（operational）属性的变化。[47]一个机制的构成性属性是那些决定其基本特点的特征，是国际机制更为根本性的东西，这些属性与机制处理的问题的界定和机制用以解决或者管理这些问题的基本战略相关，构成性属性一般具体体现在构成国际机制的国际公约的前言、宗旨之中，这类变化的例子包括国际捕鲸管制机制从功利性保护到非功利性保护的转变。当然，国际机制构成性属性的变化也会涉及成员国身份、机制的功能规模和地理范围的变化。成员的增加和减少以及成员发挥作用的水平或者程度的差别也属于这个范畴。
另外，尤其是一些开放性的国际机制，会有持有各种立场的成员国加入，由于这些国际机制一般都采取一国一票制度，新成员国的立场就会对国际机制的构成性属性的变化起到一些作用。例如联合国在20世纪70年代由于大量亚非拉地区国家的加入，从美苏争霸的工具变成了第三世界反对帝国主义、反对殖民主义的一个舞台；在国际捕鲸机制中，20世纪70年代后期大量反对商业捕鲸的国家加入到国际捕鲸委员会中，加之之前的一些成员国改变立场，由支持商业捕鲸转变为反对商业捕鲸，促成了国际捕鲸委员会从“捕鲸者俱乐部”转变为“反捕鲸者俱乐部”，就属于国际捕鲸机制构成性属性的变化。
与国际机制构成性属性的变化相比，国际机制运作性因素的变迁不那么具有根本性，这种变化可以理解成国际机制“浅层”的变化。与构成性属性的变化相比较，运作性因素的变化不会使国际机制的生存出现问题。运作性属性的变化会影响到管制性条款、程序性机制或者机制的项目性活动，如国际捕鲸机制在20世纪70年代以来提出的“新管理程序”以及90年代提出的“修正的管理程序”等，都属于国际捕鲸机制运作性属性的变化。另外，运作性属性变化还可能涉及国际机制的遵守机制、资金来源、争端解决程序、履约核查机制或者管理体制所需要的组织的发展等程序性方面的变化。
二 国际机制变迁的动力分析
不同的理论流派对国际机制的建构和作用的核心动力采取不同的视角进行观察，因此他们对于国际机制变迁原因的理解也必然存在着差异。
如上文所述，对于现实主义者而言，霸权国家的存在是国际机制建立和维持的必要条件。现实主义流派的著名学者罗伯特·吉尔平认为，“像罗马治下的和平一样，英国治下的和平与美国治下的和平保证了一种相对和平和安全的国际体系；大英帝国和美国创立并巩固了自由国际经济秩序的规则，”[48]“霸权国是建立自由国际经济的必要条件，而非充分条件，有了霸权国，合作就更加可行，而不会像有些人所说的那样与合作对立。”[49]他进一步认为，国际机制本身不能提供国际治理的结构，因为它缺乏最关键的治理成分——要求成员依从的权力。因此，国际机制本身不具有独立的权力来源，而是作为霸权国提供公共产品的工具，即，国际机制不是影响国际行为体的基本变量，而必需依赖于霸权国家的权力。而克拉斯纳更是直言，应将国际机制看做是一种存在于基本原因变量（一般是权力和利益）和结果及国家行为之间的干预变量。[50]由此，依据现实主义的国际机制理论，国际机制变迁的根本原因是霸权国家的衰落或者拒绝维护机制。国际权力对比的变化以及霸权国家能力与意图的变化就成为国际机制变化的决定性因素。
而自由制度主义者则采取不同的视角理解国际机制的变迁。自由主义者认为，合作的失败主要是国际行为体在相互交往中的欺骗行为以及各方对于对方欺骗行为的担心，因此需要建立国际制度以保障国际合作的实现。国际制度具有权威性、制约性、关联性，所以能够促使成员国遵守国际机制的规定。国际机制可以通过提供可靠的信息、降低交易成本、提高背叛的代价来制约成员国的行为。依据这一理论，如果国际机制本身不能够提供有效的信息，不能够降低交易成本，无法制约成员国的行为，从而出现“机制失灵”的现象，即部分或者全部行为体不再遵守这些机制的时候，国际机制就陷入了要么变革要么消失的境地。例如“二战”之前的国际联盟由于未能阻止并有效处理日本侵华、苏联进攻芬兰、意大利侵略埃塞尔比亚及德国的扩张等问题，所以日本、苏联要么自己脱离国际联盟，要么被剥夺了国际联盟成员国资格，但这并不影响它们本身的行为，而意大利和德国也没有受到有效的制裁，由此，国际联盟维护和平的能力遭到了国际社会的质疑，因而并不是一个有效的国际机制。
认知性力量也会成为国际机制变迁的重要驱动力，上文提到的认知共同体理论尽管其核心只是对跨国科学家联盟对于促进国际机制建立的作用进行研究，实际上国际层面主导型的国际理念对国际机制的建立、变迁、有效性等都具有深刻的影响。在国际机制的变迁方面，依据某一时代国际社会的主导理念建立起来的国际机制，在国际社会的主导理念变化了的情况下，若不能适时进行变化，则难以适应时代的发展，并且会成为国际机制有效性发挥的障碍。认知力量经常涉及更加宽泛的发展，这种发展并不是具体机制的运作促成的，但是对机制运作具有深远的影响。例如，在国际捕鱼业领域中的最高可持续产出的观念逐渐遭到抛弃，并且首先被多生物种类管理和基于生态系统的管理所取代。依据最高可持续产出理念建立起来的国际捕捞机制，在新时代下如果不能依照新的捕捞管理理念进行调整与更新，则难以实现对渔业捕捞的有效管理。新规范与旧规范的交接并不是突发性的，所以有时候国际机制会限于新旧规范交替之间而没有明确的目的。哪种规范能够胜出并对国际机制的变迁进行主导还取决于规范之间的竞争。规范之间的竞争对于我们理解规范如何与“适当行动的逻辑”联系在一起这个问题是至关重要的。倡导新规范的努力是在旧规范已经对“适当行动”作出定义的条件下展开的。要挑战已有的适当行动逻辑，新规范的倡导者可能需要采取明显的“不适当”行动。[51]玛莎·费丽莫（Martha Finnemore）也强调，全球性诸多主导规范之间的矛盾使这些规范无法产生任何目的论理论所说的结果。[52]所以在不同国际规范进行竞争的过程中，国际机制的变迁有时候会陷入困境或者停滞不前的境地。
另外，非国家行为体，尤其是一些非政府组织的参与也对国际机制的变迁起到了推动作用，这在国际环境领域中尤为明显，学者对此也进行了广泛的研究。较早对此进行研究的当属托马斯·普利森（Thomas Princen）及其所著的《世界政治中的环境非政府组织》。托马斯·普利森认为，环境非政府组织在世界政治中的作用主要是将本土的一些环境理念与世界联系起来。[53]哈佛大学的塞莉娅·加沙诺夫（Sheila Jasanoff）教授认为在主权国家在国际事务中的垄断性权力逐渐弱化的趋势下，非政府组织不仅可以为国家的环境决策提供信息，还可以变成一种理念的捍卫者，倡导并引领某种理念的散播；[54]美利坚大学的国际环境政治教授保罗·沃普纳（Paul Wapner）也认为，国际环境非政府组织通过教育、倡议等方式，可以在国际社会中拥有巨大的影响力。他通过对绿色和平组织、世界自然基金会以及地球之友等个案进行考察，发现这些环境非政府组织通过各种倡议、教育以及组织运作等，影响了国际环境治理的议程与变迁。[55]
约翰·霍普金斯大学的政治学教授玛格丽特·凯克（Margaret E.Keck）和明尼苏达大学的政治学教授凯瑟琳·辛金克（Kathryn Sikkink）在其著作《超越国界的活动家：国际政治中的倡议网络》中也对非国家行为体对国际机制及国家行为的影响进行了深入的研究。她们综合社会运动、国际关系和比较政治学等多学科的理论，探讨了非政府组织在国际政治中发挥作用的途径及影响。在书中她们认为非政府组织在跨国倡议网络中主要采用四种策略对国际政治中的行为体进行说服、交往和施压活动。（1）信息政治。非政府行为体充当提供信息的主要渠道，并根据它们的共同原则和目标，充分利用媒体对信息进行加工、包装和建构，从而在跨国倡议网络中达到影响政府改变立场和政策的目的。（2）象征政治。非政府组织的活动家们非常善于抓住象征性的重大事件，他们通过对这些重大事件的解释，建构所关注的问题，以便赢得民众对问题的注意和支持，促进有关问题跨国运动的形成和发展。（3）杠杆政治。非政府组织的活动能否取得成功，取决于它们所倡导的主张是否能够得到实现，非政府组织在跨国倡议网络中需要对目标行为体施加压力，它们施压的主要方式是依靠外国政府和国际组织这样的强大行为体，因为这些强大的行为体掌握着提供援助以及在国际组织中运用决策权这样的物质杠杆。非政府组织还利用目标行为体对政府信誉的重视作为道德杠杆，将其置于国际社会的监督之下。（4）责任政治。非政府组织的活动家们在迫使目标行为体改变立场和政策后，目标行为体未必始终如一地执行这样的政策，为了保证政策的实施，跨国倡议网络中的活动家们会利用政府所发表的公开声明和自己所掌握的信息，揭露政府言论与实际做法之间存在的差距，从而迫使政府履行自己作出的承诺。[56]
近来对环境非政府组织在国际环境治理中的作用进行深入研究的包括美国科罗拉多州立大学的政治学教授米歇尔·贝思丽（Michele Betsill）和伊丽莎白·卡罗尔（Elisabeth Corell），她们建立了一套研究非政府组织影响国际环境政治的分析框架，她们认为国际环境非政府组织影响国际议程主要有两个途径，一个是环境信息的传播，即非政府组织采取某些行动，通过某些途径来传播它们的主张与建议；另一个是非政府组织直接参与环境谈判，并在环境谈判中采取某些行动去改变其他行为体的态度和行为，最终试图使国际环境议程接受环境非政府组织的建议。[57]据此，她们提出了7个具体的指标来评判环境非政府组织在特定机制中的影响力：1.是否出席并参与该议题的谈判；2.是否提供书面的文件如研究报告、信息手册等支持某一立场；3.是否通过口头的信息发布如在谈判过程中通过发布倡议、召开通气会等方式来支持某一立场；4.是否向成员国的代表提供咨询以及建议等；5.在围绕该议题的谈判过程中是否有能力协助界定环境问题；6.是否有机会影响环境谈判议程的设定；7.是否有能力确保支持某一观点的文本能够纳入最终文本或者公约文件当中。[58]
国际机制变迁对制度有效性的影响是国际机制变迁理论的有机组成部分。一般来说，国际机制的变迁会提高机制执行各种任务的能力，并有利于机制所针对问题的解决。例如，对新技术的制度性回应大幅度地提高了渔民的捕捞能力。但是国际机制的变迁有时候也会带来一些消极的后果或影响，尤为明显的是制度效果的“外溢”。例如设立鱼类保护区的制度安排无形中会加大其他地区鱼类或者哺乳动物存量的压力；在某一地区对倾倒废物进行严格的管制，会加大其他地方废物处置的压力；对濒危物种的贸易施加新的限制会导致此类物种及其产品黑市的猖獗，而这比合法的市场更加难以管制。尽管存在上述消极影响，但这并不意味着制度变迁的消极影响会超过它们的积极影响。
国际机制变迁对国际机制有效性影响的最为重要的方面就是国际机制的变迁会导致国际机制解决问题能力的提升。国际机制的建立往往是针对某一具体的议题，促使国际机制变迁的动力通常是原有机制在应对某些问题的时候显得“力不从心”，因而必须对其进行改革与加强。例如罗纳德·米切尔在他对海上船源污染的国际管制机制进行研究的经典案例中发现，对船舶建造实施“设备标准”的管理制度在治理船源污染方面远比此前对船舶实施“排放标准”有效得多。[59]在国际社会应对臭氧层的国际机制中，多边环境基金的设立对于说服一些关键的发展中国家参与国际社会应对臭氧层变薄的机制则意义重大；南极条约体系增加了环境保护的议定书，从而使得南极条约体系中对环境保护问题的关注日益增长并合理化。[60]当然，大多数情况下，国际机制的变迁只是稍微地提高了国际机制的有效性，并不必然带来国际机制从失败走向成功的巨变。