第二章 透明政府建设

第一节 政府透明概述及测评指标

政府透明是法治政府、服务型政府建设的重要内容，要求政府在管理活动中，摒弃暗箱操作和保密主义，充分发挥政府信息在经济社会发展中的基础作用，将自身掌握的信息最大限度地向公众公开，促成全社会共享政府信息，使公众能利用政府信息实现自身更好发展、更深入参与公共管理和监督公权力的运行。推进政府透明，是经济社会发展的必然要求，反过来也在为经济社会发展创造良好环境方面起到了重要的作用。

追求政府透明是近代法治政府发展推动的结果，其在法律上的最直接表现就是政府信息公开制度的产生与发展。政府信息公开制度最早可追溯至1766年的瑞典，但最具影响的则是美国1966年的《信息自由法》。美国政府还针对信息化的发展，于1996年修订了《信息自由法》，形成了《电子信息自由法》，把以电子形式公开信息作为行政机关的一项义务。20世纪90年代以来，世界范围内的政府信息公开立法呈现出加速趋势。目前，不仅发达国家，经济发展水平不高甚至较低的发展中国家和地区也加快了立法进程。

中国在20世纪80年代就开始注意政务公开工作的重要性。自2002年到《政府信息公开条例》颁布实施期间，很多地方政府都先后出台了各自的政府信息公开的法规规章或者规范性文件。《政府信息公开条例》的出台则为各地推行政府信息工作提供了重要的法规依据。特别是近年来，在推动政府信息公开工作过程中，政府网站是政府信息公开第一平台的理念已经深入人心，以公开为原则、不公开为例外已经逐步为人们所认同。

中国的政府信息制度起步于地方实践。广州市人民政府于2002年制定了《政府信息公开规定》，是地方政府中较早制定政府信息公开法规文件的城市。广东省人民代表大会常务委员会则于2005年制定了《广东省政务公开条例》。广东省在推动政府透明工作中不断扩大公开范围，满足公众的信息需求。

广东省在透明政府的建设、实施政府信息公开制度方面取得了较好的成效。本课题组于2012年3～6月对广东省2个副省级城市（广州、深圳）及19个地级市（以下简称为“下属城市”）通过政府网站公开政府信息的情况进行了测评。

在对广东省政府透明度进行测评和调研过程中，调研组依照有法可依、客观公正、以便民为导向、突出重点、反映现状与推进改善相结合的原则，着重调研依法公开政府信息的情况。调研内容分为7个部分，分别是：政府信息公开目录、政府信息公开指南、依申请公开平台、政府信息公开年度报告、政府公报、食品安全信息公开情况、行政审批信息公开情况。

为此，调研组根据专家意见和实际情况，科学设计了测评指标体系。测评指标总分为100分，其中政府信息公开目录20分；政府信息公开指南15分；依申请公开平台10分；政府信息公开年度报告15分；政府公报10分；食品安全信息公开情况15分；行政审批信息公开情况15分。

由于广东省内各下属城市依申请公开使用了相对统一的网上平台，因此，在指标设计和分值分布上减少了各下属城市共性部分所占分值，而更多地考察其存在差异的地方。

调研中除了采取观察的方法对相关政府网站的栏目和信息进行浏览外，还对有关的信息链接、检索系统、依申请公开平台等的有效性进行了实际验证。为了慎重起见，凡是调查人员无法找到信息内容、无法打开网页的，均由其他调查人员共同再次进行确认，利用多个主要搜索引擎进行查找，采取更换电脑及上网方式、变更上网时间等方式进行验证。

调研主要针对21个下属城市政府门户网站开展调研，同时，选取了2个个案，分别对21个城市的食品安全信息主管部门、行政审批主管部门通过其网站公开相关信息的情况进行了调研和测评。

在提交政府信息公开申请方面，调研和测评本应侧重测评其在线申请平台（包括电子邮件）的运行情况，但广东省及下属城市所开通的在线申请平台均要对申请人身份证信息进行验证，不仅身份证信息有误的不能申请，就连非广东省户籍的也不能通过在线申请平台提交申请，只能选择邮寄申请、现场申请等。为此，调研组在调研广东省下属城市的政府透明度时，均通过中国邮政快递（EMS）发送了书面申请。政府信息公开申请的提交最迟在2012年6月1日前完成，并预留了多于法定回复时限的时间，等待各政府机关的答复。

为了保证调研的公正客观，调研自始至终未与被调研的21个下属城市联系，未告知广东省依法治省领导小组办公室及其他部门，电话咨询、提交申请均未透露实际目的、调研组成员身份等信息，包括所使用的电话号码、电子邮件地、通信地址等均不会显示出与本调研组乃至中国社会科学院的任何关联。