第二节 政府透明的总体情况

通过对21个下属城市实施政府信息公开制度的情况进行了测评（总体测评结果见表2-1）。

表2-1 广东省各下属城市测评得分情况

调研组采用的测评指标是测评全国26个省级政府、43个较大市政府的同一套指标，从调研结果来看，广东省的政府透明建设明显较好。从全国较大市的情况来看，43个被测评的城市中只有12个城市的总分在60分以上，占测评城市的27%，广东被测评的城市所占比例为33%，在这方面，广东省的测评要高于全国较大城市政府6个百分点。此外，全国43个较大的市中，有27个城市的得分在50分以上，占被测评城市的62.7%，而在被测评的广东省的21个地级市中，有17个城市得分在50分以上，比例高达80%。而且，在较大城市中，得分最低的仅为21.5分，而在广东省被测评的地级市中，最低分为42分。因此，从测评的总体结果来看，广东省的透明政府建设状况远好于全国较大市的一般情况，这跟广东省大力推进政府信息公开工作密切相关。广东省正是开展了以下几方面的工作，才使政府透明度得到了较大的提升。

第一，注重加强制度建设，规范体系不断完善。《政府信息公开条例》颁布后，广东省即十分注重加强本省的政府信息公开制度建设。《广东省政府信息公开保密审查办法》在《条例》相关规定的基础上进一步明确了保密审查的职责分工、审查程序和责任追究办法，指导各地、各部门规范政府信息公开保密审查工作。《广东省行政过错责任追究暂行办法》和《广东省各级政府部门行政首长问责暂行办法》明确规定了行政机关及其工作人员不依法履行公开义务的法律责任，后又制定了专门的《广东省政府信息公开工作过错责任追究办法（试行）》。《广东省政府信息公开工作考核办法（试行）》、《广东省政府信息公开社会评议办法（试行）》和《广东省政府信息发布协调制度（试行）》（粤府办〔2009〕107号）则对做好政府信息公开的考核、评议和信息发布协调工作提出具体要求。在公共企事业单位信息公开方面，广东省人民政府办公厅印发了《关于进一步推进公共企事业单位办事公开的意见》（粤府办〔2009〕4号），对办事公开的范围、内容、形式、程序等作出规范，推动办事公开成为公共企事业单位的一项基本制度。在一些重点领域，广东省不断完善有关制度，推进这些领域的政府信息公开工作，如发布了《关于深入推进政府预算信息公开的指导意见》（粤府办〔2011〕15号），对于加强全省的预算信息公开起到了重要的作用，使广东省的预算公开走在了全国的前列。

第二，加强对全省政府信息公开工作的指导。政府信息公开无论从理念上看，还是从制度上看，对于政府机关工作人员和社会公众而言都是新事物。尤其是对于政府机关工作人员而言，对于政府信息公开这样一项自上而下推行的制度，从以保密为原则、公开为例外到以公开为原则、不公开为例外，需要转变的不仅仅是理念，还有工作的方式方法，特别是直到现在，如何实施政府信息公开的有关制度、如何把握公开什么以及怎么公开等问题仍旧是困扰实务部门的难题。因此，在政府信息公开制度实施过程中，加强组织领导必不可少。广东省一直比较重视对全省政府信息公开工作的指导。《政府信息公开条例》颁布后，广东省人民政府办公厅编制并印发了《政府信息公开指南参考样本》、《政府信息公开目录参考样本》、《政府信息公开参考流程》、《政府信息公开标准文书样本》等四个参考文本，要求各地、各部门依据参考文本，对公开信息进行认真梳理，统一公开标准，规范发布格式，编制和修订政府信息公开指南和目录，积极做好主动公开信息网上公开工作。近几年广东省政府信息公开工作的有序推动显然与全省自上而下组织指导密不可分。

第三，拓宽和畅通政府信息公开渠道。首先，不断提升政府门户网站服务功能。为了配合政府信息公开工作，广东省政务网站优化了原有栏目，新开设政府信息公开专栏，并整合了各地、各部门的政府信息公开指南、政府信息公开目录、信息公开申请流程等信息，开发了信息查询系统，方便公众查询有关信息。广东省还指导各地、各部门进一步加强政府网站管理工作，建立健全政府网站管理长效机制，规范网站建设、运行、维护以及安全保障等工作，加强评估检查工作，引导政府网站科学建设、管理和发展。其次，加强政府公报的编辑、出版、发行工作。广东省人民政府发布了《关于进一步办好政府公报的意见》（粤府〔2011〕2号），要求完善省、市、县三级政府公报体系，增大信息容量。全省各级政府较为重视政府公报的编辑出版，并将赠阅重点向基层单位、行政相对人和市场主体倾斜。最后，适应手机媒体发展迅速的趋势，扩大政府信息的发布范围。广东省早在2009年就开通省政府门户网站手机版（WAP站，见图2-1），广州及不少下属城市政府也相继开通了手机版网站，基本实现了政府门户网站的功能、内容从有线互联网到无线终端的平移、延伸，方便公众随时随地获取政府信息和服务。

图2-1 广东省人民政府网站手机版示意图

图2-2 中山市公开行政执法职权和依据示意图

图2-3 惠州市公开行政执法职权和依据示意图

第四，逐步深化特定领域的政府信息公开工作。近年来，随着法治政府、服务型政府的建设不断深化，广东省各级政府根据经济社会发展需要，不断深化特定领域的政府信息公开工作，加大对政府行为的规范和约束。比如，近年来广东省不少下属城市政府以规范行政执法为目标，推进了行政执法职权及依据的公开工作。不少地方政府根据法律、法规、规章，全面清理了各政府部门的行政执法职权及依据，并在政府网站上进行全面公开，接受社会监督（如中山市，见图2-2；惠州市，见图2-3）。又如，针对当前公众对决策制定的关注和参与热情不断高涨的现状，不少政府部门注重规范决策程序，加大决策公开力度。以广州市为例，该市相继出台《广州市重大行政决策程序规定》（广州市人民政府令第39号）和《印发广州市重大行政决策听证试行办法的通知》（穗府办〔2011〕32号），切实提高决策透明度。再如，针对上位法规定的行政自由裁量权幅度较大，执法易滥用裁量权的现状，不少地方政府在规范自由裁量权的基础上，加大了自由裁量权标准的公开力度。以中山市为例，该市将31个享有行政处罚实施主体资格的市属行政职能部门或法律法规授权组织依据《中山市规范行政处罚自由裁量权暂行规定》制定的行政处罚自由裁量权量化标准（共涉及行政处罚事项2600项，量化为行政处罚裁量档次6997档）和依据在中山市政府门户网站（http：//www.zs.gov.cn）、中山市行政服务在线（http：//www.zsonline.gov.cn/zsportal/）、中山市政府法制信息网网站（http：//www.zsfzj.gov.cn）上公布，供社会公众查询和监督。另外，如前所述，广东省的财政预算信息公开也走在全国前列。早在2009年10月，广州市就在全国率先公开了114个政府部门的财政预算。2010年，广东省人民政府办公厅印发《2010年全省政务公开工作要点》，提出当年将稳步推进政府财政预决算信息公开，当前，广东省政府门户网站开辟了专门的“广东省政府部门财政预算信息公开”栏目（见图2-4），集中发布各部门的预算信息。广东省2011年还根据国家关于推进“三公”经费公开的要求，通过财政厅门户网站向社会公开了省直单位“三公”经费财政拨款决算支出情况，是全国首批公布“三公”经费的四个省市之一。

图2-4 广东省政府部门财政预算信息公开栏目

当然，通过近年来开展的政府透明度测评以及2012年针对广东省下属城市政府的测评，调研组也发现了一些问题和不足，这些问题不单广东省存在，也是全国普遍存在的问题，各级政府应当引以为戒。

第一，网站公开政府信息的情况不稳定。调研发现，有的下属城市政府门户网站、所属部门网站存在网站信息链接无效的情况，且有的下属城市信息链接无效比例较高。

第二，限制公众通过依申请公开获取信息的问题不容忽视。依申请公开制度是政府信息公开制度的核心内容，其产生的根本原因在于赋予公众无须任何理由即可申请政府信息公开。但是，当前以各种名目、方法限制公众通过这种方式获取政府信息的做法仍旧存在。首先，有众多政府机关要求申请人必须说明申请政府信息公开的用途，甚至要求为此提供各种证明材料，否则不受理申请或者不公开相关信息。而事实上，此次对广东21个下属城市的调研发现，也有一些地方政府并不硬性要求申请人说明用途，这也反证出要求说明用途并非是必要条件。其次，违法查验申请人身份。广东省及其在全省范围内适用的在线申请系统对申请人身份进行验证，且凡是广东省以外的居民，不得通过在线申请系统提交申请，只能采取邮寄、当面申请等传统方式。这种做法与《条例》的规定不符，不仅不利于电子政务发展、方便公众，甚至与广东改革开放前沿的地位不相匹配。

第三，各地政府信息公开工作差距明显。以各地受理政府信息公开申请的数量来看，2011年，全省21个下属城市中，深圳市受理的申请数最多，为37672件，其次为广州市，为10552件，第三为韶关市，为1666件。其他城市的受理量少则几件，多则几百件，其中，14个下属城市全年受理量不超过100件（见图2-5）。受理数量的多寡原因应是多方面的，城市大小、经济发展程度、当地政府信息公开制度实施情况、政府机关工作人员的公开意识、公众对政府信息公开制度的了解程度、当地是否存在涉及众多民众的事件（如拆迁）等都可能是其原因。但申请量的差距如此悬殊，很难说与当地政府信息公开工作的水平没有关系。

图2-5 2011年广东省下属城市政府信息公开申请受理量

资料来源：21个广东省下属城市政府2011年度政府信息公开年度报告。

第四，政府机关工作人员处理政府信息公开的业务水平和意识尚有提升空间。调研组曾根据21个下属城市政府门户网站公开的政府信息公开指南中提供的咨询电话，询问提交政府信息公开申请的条件等。结果，不少地方的工作人员不熟悉业务。这与调研组近3年来持续调研43个较大的市、26个省级政府和59个国务院部门时，这些部门工作人员日趋熟悉业务、公开意识较强的情况形成一定的反差，也表明一些基层政府的政府信息公开工作还需要进一步抓落实，并不断提升工作人员的公开意识与业务水平。