第十节 提高政府透明度的对策和建议

近年来，广东省及其下属城市高度重视政府信息公开工作，推进政府信息公开制度实施的成效是显著的。在中国社会科学院法学研究所法治国情调研组2009～2011年开展的政府透明度测评与调研中，广东省及有关地方的透明度测评情况均居于全国前列。其中，2011年度，广东省政府在26个省级政府中排名第6；在43个较大市的测评中，2009年度广东省有广州跻身前10名，2010年度广东省有珠海城市跻身前10名，2011年度广东省有珠海和广州两个城市跻身前10名。而此次调研组对21个下属城市进行的测评也显示，广东在很多方面做得都比较好。这显然与其地处改革开放前沿，经济社会发展对政府信息的需求日益增长有着密切的关系，也是当地政府重视政府信息工作的必然结果。同时，日趋透明的政府管理也同样会促进依法行政，助力经济社会发展。

当然，也要看到，无论是广东省还是其他地区，政府信息公开都还是一个比较新的制度，从观念到具体的制度实施都面临各种各样的问题。广东省在实施政府信息公开制度和利用政府网站公开政府信息方面进行了一定的创新探索，积累了一定的经验。但是，广东省在今后的推进透明政府建设过程中，仍有不少需要注意的方面，而其中也有不少同样适用于其他地方。

一 继续提升公开意识

从政府信息公开制度的运行实际情况看，提升公开意识，绝不是老生常谈，更不是政府信息公开制度实施之初才显得有必要的问题。事实上，从广东省21个下属城市处理依申请公开的情况以及调研组进行验证的结果看，持续做好提升公开意识的工作仍然显得十分重要。

首先，要提升政府机关工作人员的公开意识。应当说经过了10年左右的宣传，尤其是《政府信息公开条例》4年多的实施，要公开、不要保密，公开有助于政府管理等的观念大体已经在不少政府机关工作人员的头脑中扎根。但是，政府信息公开制度的实施面临的更多的还有具体操作性的问题，在一些具体问题、具体事件上该不该公开、如何公开，这就需要不断地对政府机关工作人员进行培训和意识提升。只有他们自发地接受公开为原则、不公开为例外，准确理解政府信息公开的各项制度，并清楚如何公开才更有助于保护公众利益、维护政府权威，透明政府的建设才能真正实现。

其次，要提升公众的公开意识。政府信息公开制度是为公众而设的，只有公众知道运用这项制度，才能真正促使政府机关认真对待政府信息公开工作。但是，从广东省21个下属城市2011年受理政府信息公开申请的数量，以及调研组3年来实施政府透明度测评的情况看，有不少地方的申请量很少，与其城市规模等极不相符。除了极个别地区主动公开工作做得较好之外，更多的可能与当地公众对政府信息制度的知晓程度不高有关。因此，进一步加强政府信息公开制度的普法宣传，提升公众对自身享有知情权、可以申请政府机关公开信息的认识程度。

二 着力做好主动公开工作

主动公开是政府信息公开制度中的重要制度，绝大部分政府信息公开应当通过主动公开的形式提供给公众。而且，从世界范围的实践看，主动公开做得好，有助于减少依申请公开的申请量，既能减少政府处理政府信息公开申请的成本，也可以方便公众。

首先，要办好政府网站，确保公众可以方便地从网站获取所需的信息。在现代社会，政府网站以其信息量大、不受时空限制、便于检索等优势，已经成为政府信息公开的第一平台。利用政府网站公开政府信息时，应当确保网站运行稳定，尤其是确保信息链接可以有效打开。网站栏目设计要科学合理，方便公众检索，杜绝信息放置的随意性，避免虽然在网站公开了信息，但由于放置位置随意导致公众难以找到信息的情况。地方政府应当整合各部门的网站，有必要采取统一建设模式，规范网站建设，处理好政府门户网站与各部门网站的关系，尤其是要注意处理好在门户网站和部门网站公开政府信息的一致性问题，避免两处网站公开的同类信息不一致。而且，要明确政府信息的发布时效。《政府信息公开条例》仅笼统地规定了信息生成后的发布时间，但具体操作中还应细化，明确信息产生或者变更后多久就应当上传至网站，避免政府信息网上发布的滞后性。

其次，逐步扩大主动公开信息的范围。《政府信息公开条例》和各领域的部门法都规定了庞大的主动公开信息，但是，从近年实践的情况看，法律法规要求公开的信息仍有不少没有得到很好的公开。因此，今后相当长一段时间内，实施政府信息制度都面临着如何将法律法规规定的主动公开信息义务加以有效落实的问题。

三 逐步提高依申请公开制度实施的规范化

依申请公开制度是政府信息公开制度的核心。各国各地区专门制定《信息自由法》的一个重要目的就是取消对申请信息公开主体资格限制，赋予公众政府信息公开请求权，不问其是否与所申请的政府信息之间有利害关系，以保障公众知情权，满足公众的信息需求和监督政府的需要。这是政府信息公开制度的灵魂所在，也是显示其存在必要性的根本。有了这一制度才可以制约政府机关在公开与否、公开什么、如何公开上的自由裁量权，并有助于推动民主参与，从这一点看，将依申请公开制度等同于政府信息公开制度都不为过。因此，在实施依申请公开制度时，必须注意以下几点。

第一，杜绝以申请用途目的作为申请政府信息公开的实质要件。限制和审查申请用途严重背离依申请公开制度的本意，而将生产、生活、科研等特殊需要作为依申请公开申请人的资格要件是多余且不明智的，且这种限制完全不具有任何意义和操作性。如果公开申请人不方便以生产、生活上的特殊需要等理由来搪塞政府机关的审查的话，至少还可以以科研上的特殊需要来予以搪塞。从事科学研究是《宪法》规定的公民基本权利，更没有任何一部法律只允许大学教授、研究所的研究人员才有权利进行科学研究。所以，花费大量的公共成本去审查申请人是否有特殊需要完全没有任何意义。唯一的解释就是，政府机关可以随时以此为理由来规避自身的公开义务，阻碍公众获取信息。

第二，放弃对申请人身份的核查。审查申请人身份同样违背政府信息制度的本意，政府机关接受申请后，只应当判断所申请的信息是否属于法定的可以不予公开的信息（即不公开信息），而无须审查申请人究竟是谁。至于广东省为了审查申请人是否使用了真实的身份证信息而开发身份信息核查系统，并因此拒绝外地人通过网络提交申请的做法就更加荒唐。这一点与其地处改革开放前沿的位置极不相称。

四 落实好政府信息公开年度报告制度

政府信息公开年度报告是对政府机关上一年度实施政府信息公开情况的总结，该报告对社会公开，目的是借此提升政府机关政府信息公开工作本身的透明度，督促其不断改进工作。因此，政府信息公开年度报告制度不是可有可无的，而是要持续落实，不断提升年度报告的质量。

第一，继续提升对年度报告的重视程度。对于公众而言，年度报告有助于其了解各级政府机关上一年度推动政府信息公开所做的工作，对于政府机关而言，则有助于总结过去取得的进展和存在的问题。因此，做好此项工作也是落实政府信息公开义务的必然要求。近几年，年度报告工作不断取得进步的经验表明，只有给予其应有的重视，才能确保该制度进一步得到落实。

第二，应尽快明确和统一年度报告的编写标准。为了避免各级各类政府机关编制年度报告过程中存在的随意性强、避重就轻的问题，有关部门应当尽快制定年度报告的编写发布标准，细化并明确报告必须具备的各项要素，统一重要数据的统计口径，比如上一年度受理的申请量，建议除了发布本级政府的数量，还要发布本级政府各部门以及下属地方政府的数量，以便各级各类政府机关在制定年度报告时参考。

第三，建立健全年度报告的考核评价机制。建议有关部门结合编写标准的制定，尽快建立健全科学合理的考核评价指标体系，完善年度报告的评估办法，督促各级政府机关加强对年度报告的重视程度，切实发挥其在保障政府信息公开制度实施方面的应有作用。

五 进一步做好政府公报工作

政府公报上网工作仍需要大力推动。政府公报上网有助于集中快捷地发布公报，消除传统纸质公报发布成本高、时效差、公众查阅不便等弊端，可以使政府重要信息的发布载体发挥其应有的作用。广东省高度重视政府公报的上网工作，《广东省人民政府关于进一步办好政府公报的意见》的发布对于指导各地的政府公报编辑发行和上网发布发挥了重要的作用，且被调研的21个下属城市均在网站上开辟了政府公报栏目，这对于其他地区都是有借鉴意义的。为了进一步做好政府公报的上网工作，广东省及其他地区还有必要注意以下几点。

第一，发挥信息化优势，进一步提升政府公报栏目的易用性。信息化的发展将传统的铅字转换为电脑上的字符，可以使政府公报信息的查阅更加便捷。但如果不能为政府公报配备必要的功能的话，数字化的政府公报可能还不如传统的期刊好用。比如，应当为政府公报栏目内嵌专门的搜索功能，方便公众不仅可以根据时间、期数查阅公报，还可以根据需要进行标题关键词、正文关键词的检索。

第二，提高政府公报的信息量。首先，应确保政府公报发布的及时性，明确政府公报发行后的具体上网时间。其次，应当逐步丰富政府公报的内容。除当地重要的规范性文件外，还可以编入本市的政府大事记、重要规范性文件的政策解读、重要会议和重要讲话的内容、基层政府的基本情况与典型经验做法等内容。最后，可以视情况将往年政府公报电子化后上传至政府网站，方便公众查阅。

第三，推行政府公报上网的同时，也不能忽视传统纸质公报的发行。纸质公报虽然有其固有的弱点，但考虑到数字鸿沟的存在，一些特殊人群、经济欠发达地区的人群等还未必能够自由便利地上网查阅信息，仍不能废止纸质公报的发行。为此，各级政府应当逐步加大财政支持力度，力争实现政府公报的免费发行，并逐步扩大政府公报的查阅点，方便公众查阅。