第一章 法治政府的探索与实践

第一节 法治政府基本理论概述

一 法治政府的概念及其内涵

“法治政府”作为一种立宪政府的治理模式和宪政民主政府的建构理念，其思想渊源可以追溯到古希腊。亚里士多德在《政治学》中提出了优于“人治”的“法治”模式。经过长期的发展与实践，“法治政府”理念已成为现代西方社会所普遍认可的治理模式。

（一）法治政府的概念

有关“法治政府”的概念界定，学者们基于不同的实践经验与分析视角，尚未形成统一看法。^[1]恰如有学者指出，“法治政府的建设从来没有划一的模式，各国地方性、知识和经验的差异性构成了制度资源的多样性。但这并不排除借鉴别国经验的重要性。法治的多样性是以某种一致性的共识为前提的，否则就失去了制度的比较意义。”^[2]从共性来看，法治政府是指依法治理的政府或法律之下的政府，其本质要求是：“一切行政活动只能在法律的规范和制约下进行，从而保证行政权力的运用符合法律所集中体现的意志和利益并防止行政权力的扩张和滥用，实现和保障公民、法人和其他组织的合法权益。”^[3]

（二）法治政府的内涵

对于“法治政府”的行为特征，实务界和学术界的概述各有侧重，但普遍认可法治政府的内涵应当包含有限政府、责任政府、阳光政府、服务政府^[4]等内容。

1.有限政府

所谓“有限政府”是指权力有限的政府。作为行政机关，政府的主要职能是执行法律，对社会进行公共行政管理。因此，政府要被授予履行其职能所必需的行政权力，否则就难以有效开展工作。但是，行政权力必须受到制约，否则就有可能侵害其管理对象的正当权益，从而对社会产生危害。从行为规范来看，有限政府的“权力有限”突出表现在权力的范围和行使方式仅限于立法机关的授权。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确指出：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”恰如有学者所言，“任何事情都必须依法而行。将此原则适用于政府时，它要求每个政府当局必须能够证实自己所做的事是有法律授权的，几乎在一切场合这都意味着有议会立法的授权。否则，它们的行为就是侵权行为（例如征购某人的土地）或侵犯了他人的自由（例如不批准他人的建设计划）。”^[5]

2.责任政府

所谓“责任政府”，是指政府应向国家立法机关和全体人民负责，积极回应并满足公众的各种合理诉求，其不负责任的各种行为受到有效监督和制约的政府。国家权力是基于人民授权而形成，因此必须对人民负责。政府作为行政权力的行使者，法律在授予其权力的同时即规定了必须承担的相应责任。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确指出：“行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”从责任政府的建设来看，关键在于构建有效的监督机制。恰如有学者所言，“把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些应受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用权力，或者履行责任的方式同国民的舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。”^[6]

3.阳光政府

所谓“阳光政府”是指政府行政权力的行使、行政管理的过程及其结果都应当公开透明。行政公开是现代行政法的一项基本要求，也是现代民主政治的必然要求。“阳光是最好的防腐剂”，阳光政府最有利于遏制行政权力的腐败。从阳光政府的建设来看，关键在于有效完善政府信息公开制度。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见”。

4.服务型政府

所谓“服务型政府”是指以为人民服务为宗旨并承担服务责任的政府。现代政府是得到人民的委托而行使国家管理权，因此必须为人民的利益和幸福而行使管理权。恰如有学者所言，“政体应当永远被视为服务的问题，而不是权利的问题。”^[7]从服务型政府的建设来看，首要工作在于推动行政管理和社会服务的体制改革，使之更为高效和便捷，满足人民群众的现实需要。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，“行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织”。

二 中国特色的法治政府建设道路

20世纪80年代以来，有限政府、责任政府、阳光政府、服务型政府的建设得到迅速发展。在立法方面，各种相关法律，如《行政诉讼法》（1989年）、《行政复议条例》（1990年）、《国家公务员暂行条例》（1993年）、《国家赔偿法》（1994年）、《行政处罚法》（1996年）、《行政复议法》（1999年）、《行政许可法》（2003年）等法律法规的相继出台，标志着行政法治建设从“依法治事为中心”到“以事后行政权力监督和公民权利救济为中心”的重要发展和根本转变。^[8]

1997年，中共十五大报告中正式提出“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略。1999年，九届全国人大二次会议通过宪法修正案，将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法；同年，国务院出台《国务院关于全面推进依法行政的决定》，首次以国务院文件形式明确提出“依法行政”的基本要求。2002年，中共十六大将发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。2004年，国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》，明确规定了未来十年内全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，并且首次明确提出了建设“法治政府”的施政目标。2010年，国务院出台《国务院关于加强法治政府建设的意见》，针对依法行政和行政管理中存在的突出问题，规定了“提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力、加强和改进制度建设、坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾纠纷等七个方面的任务”，从而进一步明确了当前和今后一个时期推进依法行政的重点任务。^[9]

相较于西方国家的“法治政府”模式，中国特色社会主义法治政府建设在根本宗旨、基本制度、指导原则、形成途径等方面都有实质区别。因此，作为法治政府一般与法治政府特殊统一体的中国特色社会主义法治政府，就是在中国共产党依法执政领导下，以人民民主为根基，以法律为准绳，以权力制约为条件，以依法行政为核心的人民政府。^[10]

三 广东法治政府建设目标

2011年1月，广东省委发布《法治广东建设五年规划（2011—2015年）》（以下简称《规划》），为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》以及《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出了切合广东省情的措施与方案。与此同时，广东省各市县（区）也都依据国务院和广东省的相关文件精神，相继出台了具体的实施意见和工作规划，例如《广州市全面推进依法行政建设法治政府5年规划（2010—2014年）》、《中共深圳市委关于贯彻〈法治广东建设五年规划（2011—2015年）〉的实施意见》、《阳江市依法行政工作五年规划（2011—2015年）》、惠州市龙门县的《法治龙门建设五年规划（2011—2015年）》等。省、市、县三级形成了层次分明、上下联动的法治政府建设规划体系，保证了“法治政府”建设的有序开展和稳步推进。此外，需要指出的是，广东省于1996年就开始实施《中共广东省委关于进一步加强依法治省工作的决定》，此后，各地各部门认真贯彻落实依法治国基本方略，依法治省工作取得明显成效，为贯彻落实《法治广东建设五年规划（2011—2015年）》打下了坚实基础。

从内容上看，针对有限政府目标，《规划》明确提出要“进一步健全领导干部学法用法制度，模范遵守宪法和法律，严格在宪法和法律范围内活动”，各级党委应“支持各级政府依法行政”，“强化政府法律顾问工作，防范法律风险，维护行政运作安全”，并明确提出“健全法治广东宣传教育联席会议制度，整合资源、上下联动，构建法治广东宣传教育大格局”，突出做好领导干部的普法工作，提高社会主义法治理念和法律素质，促进自觉守法和依法办事。针对责任政府目标，《规划》明确要求“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，把党内监督、人大监督、行政监督、法律监督、政协民主监督、群众监督、舆论监督有机结合起来，形成纵向联动、横向配合的监督机制”，并从三方面提出了具体规划。一是加强对行政行为的事前监督。《规划》要求“进一步规范行政决策程序，完善行政决策听取公众意见制度，推行重大行政决策合法性审查制度”。二是加强对行政行为的事中监督。《规划》要求“深入推行行政执法责任制，推进行政执法体制改革，完善便民高效、制约有效的行政执法程序，提高行政执法能力”，以及“进一步加强各级人大及其常委会的监督工作，综合运用听取专项工作报告、执法检查、询问和质询等形式开展监督，确保法律法规有效实施”。三是加强对行政行为的事后监督。《规划》要求“推行重大行政决策实施情况后评价制度”，“做好行政应诉工作，自觉履行法院判决和裁定”，“建立健全依法行政报告制度，市、县（市、区）政府每年向本级人大常委会和上一级政府报告依法行政工作”，以及“制定并推行依法行政监督办法和依法行政评议考核制度，以执法监察为重点加强行政监察力度，建立健全行政问责制度，推进预防腐败信息系统建设”。

针对阳光政府目标，《规划》要求“深入推进政务公开工作，加大阳光政务建设力度”，“加强诚信制度建设，提高政府公信力”，并在此基础上进一步提出“开展阳光村务活动，健全村务公开、财务公开、民主理财、民主评议村干部等各项制度”，以及“着重抓好教育系统的阳光校务、依法治校等工作”。

针对服务型政府目标，《规划》一方面在行政管理领域提出“积极推进相对集中政府规章草拟权、行政许可权、行政处罚权、行政复议权、政府法律事务处理权工作，加强政府管理创新，提高行政效能”；另一方面在社会服务领域提出“大力推进社会管理和公共服务创新”的要求，具体包括“推进基层社会管理体制改革，理顺政府与城乡自治组织的关系”，“完善社区管理体制，构建社区公共资源共享机制和综合治理机制”，“创新治安管理与城市管理、市场管理、行业管理等有机结合的新模式”，“规范政府直接提供、委托社会组织提供和政府购买公共服务等方式，形成多元化的公共服务供给模式”，“创新流动人口、社会组织和虚拟社会管理”，以及“建立化解矛盾纠纷多元联动机制”等各项工作规划。

综上，广东省在法治政府建设方面立足省情，先行先试，逐步探索并完善了诸多行之有效的制度举措，从而为实现《规划》提出的“到2014年，全省基本实现建设法治政府的目标”提供了有力保障。