第二节 健全重大行政决策机制
一 规范重大行政决策程序
行政决策，是指国家行政机关或行政人员发挥行政管理职能，作出处理国家公共事务的决定。[11]行政决策的正确与否，直接关系到经济发展、社会稳定、人民幸福，因此必须予以高度重视。国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出，“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映”的法治政府建设要求。
具体来看，行政决策科学化是指：“行政决策主体要坚持实事求是、一切从实际出发原则，运用科学的理论、方法和手段进行决策，正确处理决策主体与决策客体的关系，使主观的决策活动符合客观事物的实际，最终解决行政管理的实际问题。”[12]行政决策民主化是指：“行政决策主体在决策过程中与社会公众保持密切联系，最大限度地让人民群众参与决策，使人民群众能够通过各种有效的信息渠道，充分表达对各种行政决策选择方案的意见和建议，达到决策体制符合民愿、决策目标体现民情、决策方式考虑民力、决策过程尊重民意、决策结果顺应民心，最终实现最广大人民群众的根本利益。”[13]行政决策规范化是指行政决策过程必须遵循正当合理的程序，从而为科学化和民主化决策提供可持续、可操作、可监督的制度保证。
现代政府拥有广泛的行政职能，如果要对所有行政决策都加以规范既不可行，亦无必要。于是，广东省各市县通过探索实践，逐步形成了重大行政决策的规范程序，从而在保证一般行政决策效率的同时，有针对性地实现了重大行政决策的科学化和民主化目标，兼顾了行政效率与公正，起到了良好的提纲挈领作用。
不过，由于重大行政决策的概念并不十分确定，各地在具体实践中的重大行政决策的范围也不尽相同，有的宽泛一些，有的则狭窄一些。比如，广州市的重大决策的范围略窄，如《广州市重大行政决策程序规定》（2010年）规定，重大行政决策是指“由政府依照法定职权对关系本行政区域经济社会发展全局，社会涉及面广，与公民、法人和其他组织利益密切相关的重大事项所作出的决定”。但其所规定的重大行政决策事项范围较窄，包括：（1）制定经济和社会发展重大政策措施；（2）编制和修改各类经济、社会、文化发展和公共服务总体规划；（3）使用重大财政资金，安排重大政府投资项目，处置重大国有资产；（4）开发利用重大自然资源；（5）制定城市建设、环境保护、土地管理、劳动就业、社会保障、文化卫生、科技教育、住房保障、交通管理等方面的重大政策措施；（6）制定行政管理体制改革的重大措施；（7）其他需要政府决定的重大行政管理事项。而且明确规定，以下事项不适用重大行政决策程序：（1）政府规章的制定，地方性法规建议案的拟定；（2）政府人事任免；（3）政府内部事务管理措施的制定；（4）突发事件的应急处理；（5）法律、法规和规章已对决策程序作出规定的其他事项。
惠州市的重大行政决策的范围则略宽。《惠州市行政决策程序暂行规定》（2008年）所规定的重大行政决策事项范围相对宽泛，其中包括：（1）经济、社会发展战略的确定或调整；（2）年度或中长期经济社会发展目标的确定或调整；（3）年度财政预算（草案）的确定或调整，以及重大项目资金的安排；（4）与经济社会发展密切相关的工业、农业、电子信息业、环保、商贸、旅游、科教文卫、城建等重大建设项目的确定或调整；（5）土地、矿产、河砂、水等有限资源的开发和利用；（6）区域性重大改革措施的出台；（7）城市总体规划、分区规划、各类专业规划的确定或调整，大规模的城市改造规划或重要街区、路段的改造规划以及城市公共管理职能的确定或调整；（8）环境功能区划和自然保护区域的确定，对影响环境和危及人身安全的特定物品或动物采取的禁止或限制性措施；（9）为保护公共安全和公共利益，维护社会治安秩序和社会稳定采取的辖区范围内长期限制措施；（10）直接关系公共利益的特定行业的市场准入；（11）关系群众切身利益的重要的公用事业价格、公益性服务价格的定价和调价；（12）重大社会保障、福利措施的制定；（13）重大人事任免决定；（14）重要规范性文件的制定；（15）其他涉及经济发展、社会稳定和群众切身利益的重大事项。
二 重大行政决策的事前约束机制
加强重大行政决策的事前约束是使重大行政决策符合法治政府建设目标的前提，核心是通过相关的工作机制，确保重大行政决策的科学性、民主性和合法性。从重大行政决策程序的事前约束来看，广东省各市县的实践主要包括：专家咨询机制、公众参与机制、合法性审查机制。
（一）专家咨询机制
现代社会的专业分工日趋细化，因此要确保事关国计民生的重大行政决策科学化，政府部门就有必要听取相关领域专家的意见和建议，从而避免在决策过程中出现不必要的技术性误判。对此，《惠州市行政决策程序暂行规定》要求：“对事关经济社会发展全局和影响经济社会长远发展的重大决策，必须经过专家咨询论证。”《阳江市人民政府重大决策专家咨询制度》（2009年）规定：“涉及地区经济社会发展全局的或者专业性较强的重大行政决策事项，应当按照本制度进行专家咨询论证。”
从专家咨询机构的设置来看，基于专业性和公正性的需要，“决策咨询专家库”是较理想的解决方案。因为，其既有助于保证专家咨询的广泛代表性，也有利于保证专家咨询的透明与中立。对此，《广州市重大行政决策程序规定》提出了“政府应当建立决策咨询专家库”。《阳江市重大决策专家咨询制度》也要求：“市政府要根据工作需要，建立咨询专家库。”不过，由于专家库建设涉及诸多方面的前期准备工作，在专家库建立前，各市县通常都会采取直接委托调研或临时组建专家咨询会的解决方案。例如，《汕尾市行政决策程序暂行规定》（2009年）和《湛江市政府行政决策规则和程序规定》（2010年）规定：“专业性较强的决策事项，可以委托专家、专业服务机构或者其他组织进行调研。”《广州市重大行政决策程序规定》要求：“决策起草部门应当组织专家咨询会，邀请相关领域5名以上专家或委托专业研究机构对决策的必要性和可行性等问题进行咨询。”
从专家咨询工作的内容来看，主要涉及重大行政决策的必要性与可行性。对此，《阳江市人民政府重大决策专家咨询制度》提出：“咨询论证专家组成员应就下列内容对咨询论证事项提出意见和建议：决策的必要性；决策的可行性；决策的经济社会效益；决策的执行条件；决策对环境保护、生产安全等方面的影响；其他必要的相关因素。”《湛江市政府行政决策规则和程序规定》要求：“重大行政决策备选方案，决策承办单位应咨询专家意见或者组织专业人员进行必要性、可行性、科学性论证。”
从专家咨询方式的选择来看，各市县主要采取会议或书面方式进行咨询。《阳江市重大决策专家咨询制度》规定：“咨询论证采取以下方式：召开专家咨询论证会；书面形式。”《汕尾市行政决策程序暂行规定》提出：“咨询、论证可以采用召开咨询会、论证会或者书面咨询等方式。”《惠州市行政决策程序暂行规定》要求：“在调查研究基础上，召开专家咨询论证会议，就决策事项进行综合分析、论证，形成《决策咨询专家意见书》。”《广州市重大行政决策程序规定》提出，“专家或者专业研究机构论证后，应当出具签名或者盖章的书面咨询意见。”
（二）公众参与机制
重大行政决策与社会公众的利益密切相关，因此政府在作出决策前有必要听取和采纳公众意见和建议，这可以兼听则明，保证决策的科学性，又有助于使最终决策兼顾各方面公众的不同利益诉求，还有助于通过前期的解释说明，赢得公众的理解和支持，增强公众对行政决策的认可度和接受度，为行政决策的贯彻落实创造良好氛围。对此，《汕尾市行政决策程序暂行规定》要求，“重大行政决策事项涉及面广或者与公民、法人和其他组织利益密切相关的，应当公开征求意见”；“重大行政决策事项有下列情况之一的，应当举行听证会：涉及重大公共利益和公民、法人或其他组织切身利益的；公众对决策方案有重大分歧的；可能影响社会稳定的；法律、法规、规章规定应当听证的”。《惠州市行政决策程序暂行规定》要求，“对事关人民群众切身利益的重大决策，应在决策前进行公示或听证。公示和听证情况作为决策的主要依据。”
（三）合法性审查机制
作为法治的有限政府，任何行政决策都必须在法律授权范围内作出，因此事先对行政决策特别是重大行政决策进行合法性审查也就成为法治建设的必然要求。广东各地都将对重大行政决策进行合法性审查作为其前期治理的重要方面。比如，《河源市重大行政决策合法性审查制度》（2009年）规定：“重大行政决策未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。”
从合法性审查的内容来看，主要涉及决策权限、程序、内容是否合法。《惠州市政府重大行政决策合法性审查规定》（2010年）规定：“市、县（区）政府法制机构应当从以下方面对重大行政决策进行合法性审查：是否与法律法规政策相抵触；是否超越决策机关的法定职权范围；是否滥用行政自由裁量权；是否存在决策程序不合法；是否存在其他的法律问题。”
从合法性审查的主体来看，政府法制机构是承担具体工作的实施机构。《湛江市重大行政决策听证和合法性审查制度》（2010年）规定：“重大行政决策草案，市政府办公室在提交市政府常务会议或全体会议审议前，应将有关资料转市政府法制部门进行合法性审查。”法制部门在合法性审查时，可以邀请专家或要求政府法律顾问共同参与审查。《广州市重大行政决策程序规定》规定：“政府法制机构在进行合法性审查时，认为有必要的，可以邀请相关专家进行合法性论证。”《河源市重大行政决策合法性审查制度》规定：“法制机构负责重大行政决策的合法性审查工作，必要时，可组织法律顾问或有关专家进行合法性审查。”全省率先推行法律顾问机制的中山市在《中山市人民政府法律顾问室工作规则》（2006年）中规定，市政府法律顾问室的主要工作职责包括“为市政府、市属职能部门、各镇政府的重大决策、行政行为、合同行为及其他法律事务提供法律意见”。从而形成了政府主持审查，实务界和学术界共同参与的有效机制。
从合法性审查的形式来看，既可以采取会议研讨的方式，也可以采取书面审议的方式。《惠州市政府重大行政决策合法性审查规定》规定：“市、县（区）政府法制机构对重大行政决策进行合法性审查时，一般采取书面审查方式，对情况复杂或法制机构认为必要的，可以采取下列方式：通过召开听证会、座谈会等形式广泛听取社会各界的意见和建议；根据需要组织有关单位和专家学者以研讨会形式进行法律论证。”但审查结果必须以书面意见书为准。《湛江市重大行政决策听证和合法性审查制度》规定：“合法性审查以书面审查为依据，市政府法制部门参与的会议等形式的活动不代替合法性审查。”此举不仅提高了审查的灵活性，也保证了审查的严肃性和规范性。
三 健全重大行政决策的事后监督机制
从重大行政决策程序的事后监督来看，广东省各市县的实践主要包括：决策后评价机制、责任追究机制等。
（一）决策后评价机制
任何制度和政策的出台都可能思考不周、偏于理想化，或者可能因为社会变迁而不能适应社会现实，影响其预期目的的实现，因此，适时开展决策后评估也是对重大行政决策进行监督的重要机制。
根据《惠州市人民政府重大行政决策后评价暂行规定》（2009年）的规定，重大行政决策后评价是“依据一定的标准和程序，对重大决策在施行过程中，由负责评价的组织、机构运用科学、系统、规范的评价方法，对重大决策执行后的效果做出的综合评定，并由此决定重大决策的延续、调整或终结的活动”。决策后评价机制属于事后监督，其重要功能在于纠偏和纠错。尽管通过专家咨询、公众参与、合法性审查等事前监督，有助于避免重大行政决策失误，但是很多具体问题难以面面俱到，如果要做到完全缜密周详很可能要耗费高额成本和大量时间，因此，基于行政效率的需要，最合理的解决方案就是在决策执行过程中纠错。此外，即使行政决策正确，也有可能在执行过程中因外部环境变化而导致执行效果偏离预期要求，因此有必要通过后评价机制予以纠偏。
从决策后评价的责任主体来看，各市县的实践不太一致。《广州市重大行政决策程序规定》规定，行政决策后评价的“组织单位为决策执行主办部门”，政府办公厅（室）、行政监察机关和政府法制机构应当组织开展对评价的检查、督办等工作。与此相区别，《惠州市人民政府重大行政决策后评价暂行规定》规定，“市政府办公室、市监察局是重大决策后评价制度的组织实施机构。市政府办公室会同市监察局和重大决策提出部门具体负责决策后评价工作。”从实践来看，较理想的解决方案是由政府办公室组织对重大行政决策的后评价，决策执行部门组织对一般行政决策的后评价，行政监察机构和政府法制机构负责对后评价工作的检查和监督，这样的重大决策后评价机制更为高效有序。
从决策后评价的内容与方法来看，各市县的实践则颇为相似。例如，《河源市人民政府重大行政决策实施情况后评价制度（试行）》（2011年）规定，“决策后评价主要围绕以下内容开展：决策的实施结果与决策既定目标的一致性；决策实施的成本、效益分析；决策带来的正负面影响；决策实施在实施对象中的接受程度；决策实施与经济社会发展方向的符合程度；决策实施带来的近期效益和长远影响；主要经验、教训、措施和建议等。”并规定，决策后评价的具体方法可以选取“运用个体的、群体的访谈方法或采用文件资料阅读、抽样问卷等方法采集整理决策信息；实行定性分析与定量分析相结合的方法进行统计分析决策信息；运用成本效益统计、抽样分析法、模糊综合分析法等政策评价方法评价得出结论并加以综合分析，最终取得综合评定结论”的一种或多种方法。惠州市的相关规定与此基本相同。
（二）责任追究机制
作为法治的责任政府，相关行政部门与行政人员特别是领导干部应为行政决策特别是重大行政决策的合法性与合理性承担责任，从而在制度上保证权力与义务平衡，有助于遏制权力滥用，增强政治责任感，改进政府行政绩效。广东省各市县依据《行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》等法律法规，结合各自的实际情况对重大行政决策的追责机制进行了探索与实践。从各市县的相关规定来看，对于行政决策的责任追究主要有两种思路。
其一是主要追究行政人员特别是领导干部的责任。《惠州市行政决策过错责任追究暂行规定》（2008年）规定，决策责任是指：“各级行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及受行政机关依法委托履行行政管理职责的组织中具有决策权的工作人员，对其在实施决策过程中，因决策错误应当承担的责任。”其中，决策责任分为“直接责任、主要领导责任和重要领导责任”。责任到人的方式有助于提高行政人员的责任感。恰如有学者所言：“通常，每一种行政职务，不论高低，应该是委派给某个特定个人的职责，这对凡是做过工作并由于过错而为完成某些工作的人说来应该是明显的。当任何人都不知道谁应该负责的时候责任就等于零。甚至当责任真正存在时，如加以分割就不能不被削弱。要保持高度的责任，就必须一个人承担全部的毁誉褒贬。”[14]
其二是区分不同情况，追究行政机关或者工作人员的责任。《深圳市行政决策责任追究办法》（2009年）规定，行政决策责任追究是指，“对行政机关及其工作人员在承办政府重大决策事项时不履行或者不正确履行职责，或者在本单位重大事项决策中，不履行职责或不正确履行职责，造成人身、财产损失、环境破坏或者其他不良社会影响的行为，按照本办法追究行政机关及有关责任人员行政责任的活动”。并具体区分了“应当追究有关责任人员的行政责任”以及“应当追究行政机关或者有关责任人员的行政责任”的情况。追究行政机关的责任有助于在相关决策问题难以明确归责的情况下，及时确定责任主体，从而保证行政决策后续调整和补救工作的有序进行，切实维护社会公众权益。
从实践情况来看，更理想的解决方案是双罚制。具体而言，即行政决策出现问题后，首先追究相关行政机构的责任，第一时间明确责任主体，而后通过内部审查和外部监督相结合的方式，追究相关工作人员特别是领导干部的责任，确保“责任到人”，杜绝“领导决策，集体负责”的不合理现象，切实贯彻“责权统一”的法治政府目标。