一 问题的提出

20世纪的最后20年，全球治理模式发生深刻转型，即从政府主导的一元化治理转向政府、市场与NPO^[1]共同参与的多元化治理（俞可平，2000）。多元化治理强调改善治理结构，加强多部门参与，透过伙伴关系共同解决公共问题，治理因此成为“政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网络管理系统”（D.Kttle，1993；斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·埃格斯，2008）。几乎与此同时，社会资本研究日益引起全球广泛关注，社会资本被引入对经济增长、政治绩效和社会发展等跨学科领域的研究，不仅成为最具影响力的分析概念之一，也被视为促进社会发展、治疗社会问题的“灵丹妙药”（Evans Peter，1997）。

上述两股潮流对全球贫困治理产生了重大影响。伴随全球治理转型，改善治理结构、推动政府、市场与NPO共同减贫，已成为当今全球贫困治理的重要政策（世界银行，2001；亚洲开发银行，2004；安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里，2006：191～193）。由于社会资本在贫困治理中的作用不断凸显，投资社会资本、促进社会融入也成为新时期全球贫困治理的重要目标（迈克尔·武考克，2000；Christian Grootaert，2001；Cindy F.Malvicini & Anne T.Sweetser，2003）。新的贫困治理政策致力于推动跨界别合作，构建政府、市场和NPO的伙伴关系，运用社会资本协助贫困社群。

在世界银行等国际机构的积极倡导和推动下，上述新型贫困治理战略在发展中国家和地区得到广泛应用（Cornelias Ncube，2005；Widjajanti I.Suharyo etc.，2006；Blanca Moreno-Dodson，2006）。亚洲开发银行在《亚行—政府—非政府组织合作：2003～2005年行动框架》中明确指出，“改善亚洲开发银行、非政府组织和政府三方间的合作，群策群力促进助贫型的可持续性发展、社会进步和良好的治理机制，以摆脱亚太地区的贫困状况”（亚洲开发银行，2003）。

从20世纪末开始，中国政府日益重视企业界、NPO和国际援助机构在减贫开发中的作用，并在一些地区试行官商民合作，由多边机构共同参与减贫开发项目。2001年5月中央扶贫开发工作会议制定并发布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》^[2]，会议第一次提出要创造有利条件，制定优惠政策，鼓励和引导企业界、NPO参与和执行政府减贫开发项目。以这次会议为标志，中国的减贫开发进入了一个新的阶段（中国社区主导发展，2007）。2006年2月，在亚洲开发银行的资金支持下，中国政府挑选六家NPO作为大规模投放国家扶贫财政资金的合作伙伴。2006年5月，由官商民共同参与的社区主导型发展项目在全国四个贫困县的60个贫困村拉开帷幕，项目旨在促进当地贫困居民自主参与扶贫开发，总投资约4400万元人民币。2011年，中国发布《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，提出“动员企业和社会各界参与扶贫”，构建政府、市场和社会共同参与的“大扶贫格局”。

不过，由于中国在城市和农村实施不同的减贫体制，上述贫困治理转变主要发生于农村减贫，政府绝对主导的城市减贫体制并未发生实质性改变（王国良，2005：307）。从20世纪90年代初开始，伴随经济转型和企业改革的深入，大批企业困难职工、下岗失业和离退休人员陷入贫困，城市贫困问题急剧恶化（夏庆杰等，2007）。1998年领取城市最低生活保障的人数为184万人，1999年为265万人，2000年为402万人，2001年增至1170万人，2005年达到2234.2万人（民政部，2003）。面对日益严重的城市贫困问题，中国政府不断完善城市减贫政策，并逐步形成了一套以社会救助为基础，涵盖失业、医疗和住房等专项救助和再就业政策的政府救助式减贫体制^[3]（洪大用，2002；关信平，2003；中国发展研究基金会，2007：148～154）。它采取政府包办的形式，资源筹集和资源分配主要由各级政府负责，强调对贫困人口的基本生活保障（王国良，2005：270～272）。这一体制对于保障城市贫困人口的基本生活，缓解城市贫困问题，发挥了重要作用。但是，由于保障范围较窄、保障标准较低、缺乏发展性的服务项目，它难以充分满足城市贫困人口的福利需要。大量城市贫困人口在得到政府救助之后，虽不至于食不果腹、衣不蔽体、居无定所，但也仅仅能够维持最起码的生存条件，在健康、教育、社交和文化等方面，他们连最基本的需求都难以满足（唐钧等，2000；唐钧、Saran Cook，2000；唐钧，2002a）。尽管政府不断完善救助政策，但由于政策设计和操作的不合理，有些政策不仅未能真正帮助城市贫困人口摆脱贫困，反而在许多方面加剧了对他们的社会排斥（彭华民，2007）。

在当前经济社会转型加速与民生问题凸显的背景下，政府绝对主导的救助式减贫体制越来越难以满足城市贫困人口的多元化需求。如何改变政府绝对主导的城市减贫体制，创新社会参与渠道，更好地发挥企业界、NPO和社区等社会力量的减贫作用，已经成为中国城市减贫亟待研究和解决的一项重要而紧迫的课题。值得注意的是，近年来一些城市社区逐渐在政府救助体制之外探索新的贫困治理路径，纷纷成立“互助会”“爱心家园”“慈善超市”等互助组织，发动社区内外的企业、NPO、志愿者以及其他组织与个人参与扶贫助困，为社区贫困人口提供现金、实物和服务等方面的援助。相关迹象表明，政府绝对主导的城市减贫体制已经松动，政府、企业界和NPO等共同参与的多元化贫困治理模式方兴未艾。

多元化贫困治理现象具有十分重要的意义，其要义是鼓励官商民合作、发动社会参与、整合社会资源、共同协助贫困人口，这为从社会资本的视角研究贫困治理问题提供了经验文本。但是，这种现象并未引起学术界的足够关注，多数研究主要关注政府主导型减贫，而对于社会参与型减贫和社会资本建设的关注较少，少数这方面的研究也主要侧重于农村社区的社会参与型减贫，关于城市社区的社会参与型减贫的研究十分少见。正是在上述理论与现实背景之下，本书运用社会资本理论与协同治理理论，对传统城市减贫政策进行了较为系统的梳理、反思与展望，在此基础上深入探究政府、企业与社会组织共同参与的多元化贫困治理模式，为推动包括城市减贫政策在内的社会政策创新开展“探索发现之旅”。