二 研究问题与意义

一直以来，中国城市减贫的核心是政府救助式扶贫体制，其典型特征是政府垄断福利资源，自上而下地进行收入再分配、强调对贫困人口的基本生活保障。20世纪90年代以后，伴随经济改革和城市贫困问题的恶化，政府主导的传统救助式扶贫体制在一定程度上出现了“失灵”，于是一些城市社区开始探索多元化贫困治理，发动企业、NPO和社区等社会力量参与减贫开发。与政府救助式减贫相比，多元化贫困治理更强调政府、企业界和社会组织之间的协同治理，而不是政府单一治理；更强调某一共同体内横向层面的合作，而不是政府垂直层面的行政管治；更强调基层社区自下而上的参与，而不是政府自上而下的扶持，从而开辟了新形势下城市贫困治理模式转型的新路径。

作为一个典型的贫困集中型城市街区，逢街的贫困治理经历了从政府绝对主导向协同治理的转变过程。在地方政策创新中，街道把社区服务与社区慈善相结合，大力扶持社会组织发展，与香港邻舍辅导会、香港国际社会服务社等机构合作，先后成立W慈善会、康龄社区服务中心、邻舍展能中心、青少年服务中心、穂港综合服务中心和逢街人家服务中心等社会组织，发动企业、NPO和社区共同参与社区福利生产。经过十多年的发展，逢街在政府救助体制之外发展出了一个由政府、企业界和NPO等广泛参与、为各种贫困人口和有需要人士提供支持的社会援助网络。在很大程度上，这种网络突破了政府包办、强调物质救助的传统减贫体制，转向了一种官商民协同治理、倡导社会关怀的多元化贫困治理模式。这为本书讨论社会资本与多元化贫困治理问题提供了经验样本。

本书以逢街为揭示性个案（revelatory case），运用社会资本与协同治理理论，分析基于政社合作的多元化贫困治理的动力机制与运作逻辑，并从社会资本的视角探究它对于推动城市贫困治理模式转型的理论与政策意义，在此基础上进一步探讨协同治理创新与社会资本投资的可行路径。本书的分析主要从三个层面展开。第一是城市贫困治理模式转型，即从政府救助式减贫体制到多元化贫困治理路径的转型过程、动力机制以及政策含义。具体问题包括如下两个方面：多元化贫困治理何以可能，何以运作？政府、市场与社会力量在治理结构中各自发挥何种作用？第二是社会资本的生成与减贫效应，即多元化贫困治理推动社会资本生长的作用机制与减贫效应。具体问题包括如下三个方面：社会资本是如何生成的？背后的建构机制是什么？社会资本对于缓解贫困有何作用？第三是协同治理创新与社会资本投资，即多元化贫困治理与社会资本投资面临的深层问题与破解之道。具体问题包括如下四个方面：多元化贫困治理存在哪些体制性困境？这些困境对社会资本的生长造成何种影响？如何进一步创新协同治理模式？如何投资社会资本？

本书的理论意义可以归结为以下两个方面。

首先，研究一种新型多元化贫困治理模式，探究城市贫困治理模式转型方向。一直以来，中国城市减贫以社会救助、社会保险和再就业政策等政府救助为主，采取政府包办的形式，属于政府救助式减贫体制。这一减贫体制在经济社会转型和城市贫困问题恶化过程中出现了一定程度的“失灵”，于是由政府、企业和社会组织多边参与的多元化贫困治理应运而生。从现实层面看，多元化贫困治理是正在兴起与发展的城市减贫新模式，其社会参与、政社合作、协同治理等特点标志着城市减贫政策的重大创新。从理论层面看，这种基于政社合作、投资社会资本的新型城市减贫模式并未引起学术界足够关注，已有的专门研究较少。本书在反思传统城市减贫政策的基础上，对多元化贫困治理模式进行系统研究，剖析其发展过程、运作机制以及政策意义，这有助于丰富贫困治理模式的理论研究，拓展城市贫困研究的理论向度与范围。

其次，将社会资本理论深度导入贫困治理研究，系统研究社会资本的生成机制及其在贫困治理中的意义。在国外，社会资本在减贫开发和社会发展中的作用引起日益广泛的关注，相关研究处于方兴未艾之势。但在国内，尽管近年来社会资本被广泛应用于多个研究领域，但专门从社会资本视角系统探讨贫困问题的研究较少。虽然少数贫困问题研究或多或少地涉及社会资本理论，但这方面专门的研究并不多见。尤其值得注意的是，贫困问题和社会资本同属国内社会学研究的两个重要领域，但两个领域的研究却缺乏相互借鉴和融合。本书运用社会资本理论研究政府、市场和社会三方协同参与的多元化贫困治理模式，探讨社会资本的减贫效应及其影响机制，提出社会资本减贫效应、社会资本双重建构等富有新意和见解的命题。这不仅拓展了贫困研究和社会资本研究的理论视角，也为融合这两个研究领域的最新成果提供了可行路径。

本书的政策意义也可以归结为以下两个方面。

首先，探索多元化贫困治理路径，提出改善城市贫困治理效果的政策建议，对于创新城市减贫政策具有政策参考意义。目前城市贫富悬殊呈恶化之势，民生问题不断突出，单靠政府救助式减贫体制，无法充分满足城市贫困人口的多元化需要。要改变这种状况，除不断完善政府救助之外，还应从制度上创新社会参与的渠道，在国家福利安全网之外发展更广泛的社会援助安全网，为贫困者构建多重安全网。本书对政府主导的传统救助式减贫体制进行了较为系统的梳理与反思，分析了发展多元化贫困治理模式的可行性，探讨为城市贫困社群构建多重安全网，可以为城市减贫政策创新提供理论洞见和政策参考。

其次，探索协同治理与投资社会资本的路径，倡导发展建设性政社关系与制度化公民慈善，对于改进以民生为重点的社会建设与推动社会政策创新具有重要的现实意义。在相当长的一段历史时期内，中国的社会管理推崇政府绝对主导的全能主义模式，对于社会组织与公民参与的协同治理路径深怀芥蒂之心。本书以多元化贫困治理过程中的政社合作与协同治理为例，倡导适应社会政策与社会管理的新形势，顺势而为发展建设性政社关系与公民慈善。此外，本书还检视了中国城市减贫政策素来强调政府主导、忽视公民参与，注重物质资本与人力资本投资、漠视社会资本等问题，从投资社会资本与发展协同治理的角度对包括减贫政策在内的社会政策变革方向进行了展望，并提出了相应的政策建议。这对于加强和改进以民生为重点的社会建设，推动社会管理与社会政策创新具有重要的现实意义。

[1] 一般认为，NPO是独立于政府和企业之外的、不以营利为主要目的、主动承担社会公共事务和公益事业的组织，非营利性、志愿性和公益性等是其共同特征。许多时候，NPO与第三部门（the third sector）、非政府组织（non-government organization）、志愿组织（voluntary organization）等概念互换使用。国内学术界多采用非营利组织或非政府组织的称呼，而官方多称其为民间组织或社会组织。本书根据国内学术界的一般做法，采取NPO（非营利组织）的概念。

[2] 这是继“八七计划”后又一个指导全国扶贫开发的纲领性文件，它对中国21世纪初的扶贫战略做了全面规划。

[3] 有论者称之为“国家主导的扶贫策略”（高鉴国、展敏，2005：155～156），也有研究机构认为是“政府主导模式”，即在扶贫的组织系统、职能分工和资源分配等各个方面，政府都处于绝对的主导地位（中国发展研究基金会，2007：164）。