二 有关新型城镇化的几个认识问题
1.什么是城镇化和新型城镇化
城镇化是伴随着非农产业发展而发生的要素用途转换、流动与聚集过程。
城镇化可以从不同角度，根据不同标准划分成各种不同类型。比如，人的城镇化和土地的城镇化、沿海地区的城镇化和内地的城镇化等。新型城镇化，顾名思义，应该是从时间序列的角度，把现在或即将实施的城镇化与曾经实施的城镇化进行比较而界定的概念。要从这个角度来讨论城镇化的不同类型，进而分出新与旧的差别，就必须回到城镇化的基本内涵上来，即回到要素流动与聚集上来，以流动与聚集方式的差异作为区分新与旧的标准和依据。从动力和机制上看，要素流动与聚集的方式不外乎两种：一种是市场经济体制下经济主体按照自身利益最大化进行自由选择的机制；另一种是计划经济体制下政府根据自己的判断，按照实现自己目标的需要，以行政指令方式对资源进行配置的机制。据此判断，理论上城镇化有三种模式：第一种是通过市场机制和利益诱导而实现的要素流动与聚集，欧美、日本等已经完成了城镇化的国家可以归为这一类；第二种是通过行政指令而实现的要素流动与聚集，苏联和中国改革开放前的城镇化可以归为这一类；第三种是计划指令和市场机制同时发生作用的要素流动与聚集，这又可以根据两种机制作用力度和作用方式差异分成若干个子类型，现实中的典型案例或许是20世纪90年代以来珠三角的城镇化模式。那时候，市场机制在农村比较畅通，但城市还是计划经济的领地，导致由市场机制引起的要素流动和聚集率先在农村发生，从而形成了农村地区城镇化全覆盖的局面，[4]城镇似乎铺满了整个空间，但又在空间里找不到真正功能完善的中心城区。以现在和未来的眼光看，上述三种城镇化模式应该都是“旧”的。那新型城镇化应该具有什么特点呢？我们认为应该具有三个特点：一是摈弃了完全市场机制下单纯依靠微观主体自由选择所引发的具有盲目性的要素流动与聚集方式，而是以市场机制引领为基础又吸纳了计划机制合理成分的要素流动与聚集方式，这可以概括为以规划为引领和约束、以市场机制和利益引导为基础的城镇化，或者简称为有规划的城镇化；二是摈弃了计划经济中画地为牢、全靠行政指令配置的要素流动与聚集方式，而是以拆除壁垒和要素无障碍流动为特点的城镇化，或者简称为开放的城镇化；三是考虑中国土地资源稀缺、保粮食和搞建设矛盾日趋加剧的特点，以提升土地资源使用效率为要素流动与聚集方式选择依据的城镇化，或者简称为集约的城镇化。当然也可以纳入作为世界潮流的环保低碳、信息化、智能化等特点来定义新型城镇化。但是，从经济分析的角度，将新型城镇化概括为具有上述三大特点的城镇化可能是更为合适的。
归纳一下，新型城镇化应该是具有规划、开放和集约三大特点的城镇化。
2.为什么要推进新型城镇化
从理论上说，之所以要推进城镇化，主要是基于以下两个目的：一是效率的要求，二是居民生活质量提高的要求。城镇化是伴随着非农产业的发展而发生的，非农产业尤其是工业经济活动过程与农业最大的不同是需要水、电、路等基础设施和相应的公共服务体系来支撑，而基础设施和公共服务体系只有在多主体共享的情况下使用成本才是最低的。所以，非农产业发展受效率目标的驱使，注定存在着在空间上聚集的趋势。企业及产业在空间上的聚集必然带动人群在同一空间上的聚集，人群的聚集又产生了对住宅、商场等基本生活设施的需求并导致这些设施的聚集，这样，具有一定生产生活功能和相应规模的城市空间也就形成了。所以，城镇形成和发展的逻辑在于非农产业发展对效率的要求。进一步分析，聚集起来的人群随着收入水平的提高，需要满足的种类越来越多，层次也会越来越高，受此类不断提升生活质量的各种需求的拉动，相应的供给也会被提供出来，这就是学校、医院、酒店、剧院等各种与满足健康、知识、文化等有关的项目围绕越聚越多的人口而不断诞生，城市功能也不断完善和高级化的原因。事实上，这些生活服务设施供给的种类和层次，也与人口聚集规模和城市规模决定的效率有关。一般来说，人口聚集越多，城市规模越大，高端生活服务设施及产品的市场越大，供给成本越低，被供给的可能性越大。这就是城市规模越大，城市功能越多越大，层次越高，人们可选择的生活消费种类越多的原因。所以，推进城镇化的另一个内在逻辑是满足居民生活质量提高的要求。
从现实来说，推进新型城镇化，应该是为了解决经济社会发展在现阶段所遇到或面临的各种问题。具体说，主要是为了解决以下问题：一是应对经济持续下行的压力，为新阶段经济增长寻求新的动力，保持经济持续稳定增长，确保跨越“中等收入陷阱”。2007年是中国经济增长的拐点，由于长期积累的结构问题和金融危机的冲击，自2008年以来，中国经济持续下行，虽然因应对危机的强刺激而导致2010年第一季度快速冲高，但此后就形成节节下滑的趋势，2012年第一季度还出现超预期下滑势头。如何扭转这种局面？仅仅依靠宽松的货币和财政政策肯定不能解决问题，甚至会进一步恶化结构。所以，转变发展方式，外需转内需，投资需求转消费需求就成为各方的共识。但消费需求如何启动？有效投资需求如何产生？自主创新如何实现？必须找到一个综合解决问题的方案或方向。这个方案或方向就是推进新型城镇化。通过推进新型城镇化，使人口向城镇聚集，刺激消费需求，服务业就会受到驱动而加快发展，制造业的公共服务体系会更完善，创新冲动会更强，结构转型升级步伐会加快。通过推进新型城镇化，城市基础设施建设步伐会加快，有效投资会被刺激出来，为经济发展注入动力和活力。总之，推进新型城镇化是扩大消费需求、推动产业升级和刺激有效投资需求，从而带动经济持续增长的综合解决方案和方向。二是缓解劳动力供给短缺压力，为工业发展注入动力与活力。随着我国成为全球制造业大国而对劳动力需求的持续增长，以及计划生育抑制人口增长效应的凸显和发展水平提升所带来的人们生育观念的改变，刘易斯拐点提前到来，劳动力供求缺口日益显现，“民工荒”几成常态，劳动力成本迅速上升，劳动密集型制造业全球竞争力优势逐步丧失，工业生产面临的困难越来越大。城镇化会促使越来越多的农民工融入城市并在城市安家，这会改变农民工在候鸟式迁徙状况下因年龄增长最终回归农村定居而提前成为劳动无效供给的局面，延长农民工的劳动年龄，有效增加劳动供给，缓解用工紧张状况，降低用工成本，提升工业企业的竞争力。三是为农业现代化创造条件。随着农业劳动力向非农产业和城市转移，从事农业经营的劳动者日趋减少，“谁来种粮”的问题被提了出来。根据理论分析和国际经验，未来中国也一定是由专业农民种粮。但要使种粮的专业农民有利可图，真正稳定在种植业领域，就必须使种粮有利可图，这就要推进农业的现代化。现代农业的基本要素是土地规模经营。要发展土地规模经营，就必须加快推进新型城镇化，让更多的农民进城脱离农业，这才能给专事农业经营的劳动者留下更大的空间，从而使他们实现规模经营和农业的现代化。所以，推进新型城镇化是为推进农业的现代化腾出空间。四是增加农民收入，提升农民的生活水平和生活质量，解决“三农”问题。“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是收入水平和生活质量问题。收入问题的核心是效率，推进新型城镇化，推动农民进城和就业向第二、第三产业转移，本身就提升了劳动者的效率，也直接提高了他们的收入水平和生活质量。推进新型城镇化和推动农民进城的间接效应是减少农业劳动人口，提高农业劳动的效率和农业劳动者的收入水平。虽然我们可以提出很多提高农民收入的方法，如调整种植业结构、提高农产品价格、增加农业生产补贴等，但都只能“治标”，唯有推进新型城镇化才是解决“三农”问题，提高农民收入水平和生活质量“治本”的办法。
至于针对当前经济社会发展过程中出现的问题或基于过去的经验教训而将智能化和环保化纳入新型城镇化的内涵，从根本的层面来说，仍然脱不开提高效率和提升居民生活质量、促进发展方式转变这些基本目标。
3.如何推进新型城镇化
既然城镇化是要素流动与聚集的过程，新型城镇化又体现出“规划、开放和集约”的特点，那么，无论从理论上还是从现实中来说，新型城镇化都要解决两个层面的问题：一是规划建设。要研究要素流动与聚集的规律，并在此基础上回答在一国或一个特定区域内在哪里建设城市、建设多少城市、建设多大规模和什么样功能的城市等一系列问题，以便为城镇体系规划提供科学的依据，切实引导城市规模层次结构和城市空间结构朝着合理化方向演化。二是破除要素流动的体制机制障碍，促进要素自由流动和聚集。要梳理和清理自计划经济体制确立以来限制要素在城乡之间、区域之间、行业之间流动的各种文件、制度和规定，弄清楚改革开放以来这些规则和规定变化的情况，明白哪些被革除了、哪些还被保留着、哪些规则和规定还阻碍着要素的自由流动，并在此基础上提出破除要素流动障碍的办法，建立促进要素自由流动的保障机制。我们认为，这两点是当前和今后一个时期推进新型城镇化的切入点和着力点。
4.澄清有关新型城镇化的一些模糊认识
在调查研究和梳理文献的过程中，我们发现人们普遍存在着对新型城镇化的模糊认识。最典型的是以下几种。
（1）认为推进新型城镇化就是启动大规模的城市建设，目的是拉动投资、促进经济增长。推进新型城镇化确实有推动城镇基础设施建设的一面，也有拉动投资、促进经济增长的功能，但是，仅仅把推进新型城镇化等同于城市建设，即启动投资和促进经济增长，显然是片面的。实际上，推进新型城镇化更本质的层面是要解决当前和今后一个时期经济社会发展所面临的一系列问题，尤其是要解决由计划经济遗存和改革不彻底所造成的要素流动障碍带来的效率损失和不公平问题，重点在于打破壁垒和深化改革，为市场经济在资源配置中发挥基础性作用奠定牢固的体制机制基础。从这种意义上说，新型城镇化是一场深刻的经济和社会结构变革过程，最终目标应该是为建立现代社会的框架扫清障碍。
（2）认为推进新型城镇化就是推进新型农村社区建设。也许是受到前一时期对新型农村社区过度宣传和建设过程中全覆盖式推进的影响，调研发现，很多基层群众和基层干部认为推进新型城镇化就是推进新型农村社区建设，此种观点甚至广泛存在于一些知识分子当中。这显然是对新型城镇化在认识上的片面化。新型农村社区是按照城市居住和生活标准对传统村落进行的城市社区化改造，其直接意义是满足了农民对城市生活方式的向往和需求，提升了农民的生活品质。这对于在现有体制机制下快速解决农村居民生活方式市民化是有价值的，在非农产业比较发达的地区也有内在的需求和一定的必然性。但是，把新型农村社区建设等同于新型城镇化，这种认识上的偏差，有可能在操作上造成不切实际的过度推动，甚至搞运动式推动，导致阻断要素向中心城市流动的渠道，进而导致重复建设和浪费。事实上，将新型城镇化等同于新型农村社区建设的片面认识，缘于对城镇化发展规律的无知。城镇化首先是共享基础设施和效率的要求，这种要求所导致的规律是要素向中心城市流动。有足够的证据表明，在城镇化演进过程中，要素是越来越往中心城市流动与聚集的。就地城镇化只能是在非农产业发达的局部空间内才会发生的现象。对大多数空间来说，城镇化就意味着要素的空间位移。
（3）认为中小城市和小城镇应该是农民进城的主要载体。这种认识自20世纪80年代中期著名社会学家费孝通先生提出并倡导以来，一直就占据着有关城镇化观念的主流位置，虽不断受到质疑，但截至目前，其从来就没有退出官方的话语体系。看看我们有关促进城镇化的文件，随处都能见到诸如“放开中小城市和小城镇户籍”“鼓励农民在中小城市和小城镇落户”等。只能说，这是对全世界城镇化发展规律的漠视，也是对农民主要流向中心城市事实的漠视。反映出来的是对既存限制要素流动的体制机制障碍的迁就，以及对解决相关问题的惰性。
（4）认为“大城市病”已经凸显，因此要限制大城市发展。人们根据大城市人多车多、交通拥挤、高房价、高生活成本等现象，断定大城市的“城市病”已经很严重，因此应该限制大城市发展。这存在认识上的误区，一是这种“城市病”在很大程度上是城市快速发展过程中的现象，是要素聚集的速度超过了基础设施和公共服务体系建设速度的结果，或者说是基础设施供给不足、管理水平跟不上的原因，解决办法不应该是限制发展，而应当是加快城市基础设施建设步伐，提升城市管理水平。二是不能将政府等社会管理者的认识和选择强加于老百姓，限制或阻断那些愿意将大城市作为选项的人进入大城市的步伐。生活成本和幸福指数属于个人的感受，有些人愿意承受更高的生活成本，失去更多的自由时间，承受拥挤和噪音，而换取大城市更高的文明生活品质。管理者不应该替他们做出判断和干涉他们的选择。