三 几点调研结论

（一）农村转移人口趋向流入中心城市

1.实地调研数据支持这一判断

表1是我们从87位师生于2012年7月和2013年5月分两次，覆盖63个县市、212个村镇和8096户家庭，所获取的大量数据中分离出来的外出务工人员流向数据的汇集（详见专题报告三）。

表1 农村外出务工人员流向

由表1可见，流入长三角、珠三角和京津冀地区的劳动力占样本总数的35.53%，流入郑州市区的占样本总数的10.69%，四地相加接近一半（46.22%）；流入省内其他17个省辖市的占样本总数的31.24%；两项加总接近80%（77.46%）。这无可争辩地证明农村外出务工人员流向首选是大城市和发达地区，次选是省辖中心城市，主要是被中心城市吸纳。“县/乡镇/村”一类的小城镇仅吸纳了外出务工人员的13.96%。

2.官方统计数据和预测数据支持这一判断

表2是2009～2011年城镇常住人口在不同层级城市之间的分布比例变化情况。

表2 2009～2011年河南省城镇常住人口在不同层级城市之间的分布状况

从表2可以看出，2009～2011年三年时间，省辖市市区人口占比提高了2.42个百分点，县乡镇人口则下降了同样的比例。时间虽短，城镇人口向中心城区聚集的趋势还是很明显的。预测至2020年，当河南省城镇化率达到60%左右、城镇总人口达到5710万人时，省辖市市区人口占比会达到65%以上，而县乡镇城区人口比例则会下降到不足35%（详见专题报告一）。

城镇人口向中心城市聚集的趋势不仅体现在城镇规模结构的统计数据中，也体现在城镇空间结构的统计数据中。

我们使用官方统计数据，以省辖市为地域单元，对2006～2012年各地域单元之间常住人口的变动情况进行了梳理，结果发现，在全省常住人口基本不变（仅增加20万人，变化率0.04%）的情况下，各地域单元之间人口变化却比较大。以郑州为中心包括“郑汴洛焦新许”6城市的核心圈净增231.1万人（年均增长1.19%）。

如果看城镇常住人口变动情况，上述向核心城市圈聚集的趋势则更加明显。7年间，6城市新增城镇常住总人口374.7万，占全省新增城镇常住人口总量（921.7万）的40.65%。

如果再考察18个省辖中心城市市区人口随时间而变动的趋势，核心城市圈的聚集优势会进一步凸显。仅2009～2011年三年，18个省辖市市区净增的221万常住人口中，核心城市圈吸纳了144万人，占全部增加人数的65.16%。三年间核心圈城市市区人口总量占全省省辖中心城市市区总量的比重也由42.7%提升到45.1%，预测至2020年会进一步提升到55%以上。

郑州作为核心圈的龙头城市，其聚集趋势会更为显著，各类人口占比会显著提升。预测至2020年，郑州市常住人口、城镇常住人口、中心市区人口在全省的占比将分别提升至12.96%、15.80%和21.67%。

图1 预测2020年中心城市、县乡镇及乡村人口占比情况

3.日本的经验支持这一判断

日本东京、大阪、名古屋三大城市圈聚集人口将近7000万，占日本全国总人口的61%。日本政府曾在1962年、1971年和1977年相继出台全国性的规划，试图遏制人口向大城市聚集的趋势，然而平衡城乡之间、大都市圈和地方圈发展的政策都失败了。尤其是80年代中期日本经济增速放缓以来，人口向大城市集中的趋势更为明显。

（二）从政府供给的角度看，社会保障对于农民转户进城已无多大障碍

为了弄清楚城镇居民公共服务全覆盖所涉及的相关问题，我们选择外来人口最为集中的郑州市，约谈了政府人社、住建、房管、卫生、教育、民政、统计7个部门，梳理了相关政策，分析了相关数据，得出了以下结论（详见专题报告二）。

1.城镇职工保障与户籍无关

表3是我们从郑州市了解到的城镇职工保障费用负担情况。

表3 城镇职工“五险”费用负担一览

由表3可知，（1）城镇职工“五险”与户籍无关，不论城市户籍还是非城市户籍，均有权享受“五险”；（2）城镇职工“五险”的费用由职工个人和用人单位分摊，政府不需要承担费用；（3）农民转户进城享受“五险”不会增加政府支出，反而会由于参保人数的增加而降低整个城镇职工体系的系统风险。

2.城镇居民与农村居民社会保障差异不大

非职工居民的保障主要有医疗和养老两种保险。就郑州市来说，城镇居民和农村居民在养老保险上已经实现统一，两者不存在差异。

城镇居民的合作医疗和农村居民的“新农合”从各级政府得到的补贴是一样的，都为每年每人280元，且城镇居民和农村居民医疗保险的费用缴纳与报销比例相差不大。但农村居民个人缴费金额（60元）低于城镇居民（150元），农村居民在乡级医院（90%）、县级医院（80%）的报销比例也较高，“新农合”比城镇居民合作医疗更优厚一些；从政府的层面来看，中央、省、省辖市与县市区四级财政对城镇居民和农村居民两种医疗保险的补贴是相同的，医疗保险方面各级财政总体上不需要为农村居民转化为城镇居民增加支出。但从郑州市来看，辖区外每一个农村居民转户为本辖区城镇居民，市本级与县市区两级财政须增加62元财政补贴。

3.社会保障已不构成农民工转户进城的障碍

综上所述，在社会保障方面，农村居民与城镇居民之间（主要是养老保险与医疗保险）的待遇差异并不大，而城镇职工社会保障与户籍无关，故逻辑上看社会保障对农民工转户进城的制约并不明显。只是由于各省辖市保障水平存在差异，市域外人口流入会对郑州市财政支出造成一些影响：（1）养老保险方面，城镇居民和农村居民之间已经不存在差异（包括个人缴费、政府补贴与待遇），只是财政补贴部分由省级财政承担30元，超出部分由省辖市与县市区两级财政各承担50%，跨省辖市的人口迁移会带来省辖市与县市区两级财政投入的变动（30～170元/人/年）；（2）医疗保险方面，农村居民转户为城镇居民其个人需多缴纳90元/年，中央、省、省辖市与县市区四级财政补贴相同（共280元/人/年）。辖区外每一个农村居民转户为本辖区城镇居民，省辖市与县市区两级政府需在医保方面增加62元财政补贴。也就是说，从养老保险与医疗保险方面来看，在现有政策框架下，对于省内农村居民转户为城镇居民，中央与省两级财政不需要增加任何支出；对于省辖市内的农转居，省辖市与县市区两级财政不需要增加任何支出；仅对于跨省辖市的农转居省辖市与县市区两级政府需增加62元/人/年的支出（见表4）。

表4 社会保障方面农转居对各级财政及居民个人支出的影响

4.城乡居民低保标准有差异，但由于涉及人数少，农转居对财政支出的影响有限

表5 低保方面农转居对各级政府财政及居民个人支出的影响（郑州市）

总而言之，低保是与户籍挂钩的，非户籍务工人员尚无法在务工地享受低保待遇；郑州市城镇居民的低保水平（380元、310元）比农村居民的低保水平（200元）高；郑州市内农转居县市区两级财政需增加的低保支出为每人每年19元（转入中心城区）、12元（转入六县市）；郑州市接纳市外农转居县市区两级财政需增加的低保支出为每人每年40元（转入中心城区）、33元（转入六县市）。

5.教育方面没有政策障碍，但财政需要为此负担相应投入

在郑州市，农民工子女入学与户籍不挂钩，只要夫妇有一方在郑州就业并持有劳动合同，且缴纳养老保险一年以上，其子女即可享受与普通郑州市民子女一样的入学待遇。在实际操作过程中，农民工子女人数增多，教育的供给满足不了需求，加大投入的需求非常迫切；郑州市每增加一个城市人口，各级财政（中央、省、市、县）共需增加2276元的教育投入。

6.保障性住房不存在政策障碍，但政府需增加财政支出

“三房合一”之后城镇居民和农村居民在保障性住房方面的权利差异将消失，保障性住房（公租房）与户籍不挂钩，农民工转户进城在保障性住房方面不存在政策障碍。郑州市作为省会城市，是务工人员集中地，公租房的供求相对平衡，供应方面的压力并不大。农转居在保障性住房方面会增加各级政府的财政支出。按现有的支出比例与水平估算，接纳一名农村居民转户进城，各级财政分别需支出2500元（中央）、250元（省）、10250元（县市区两级）。

7.户籍本身已经不是农民工转户进城的主要制约因素

总体上，我们就城镇常住人口公共服务全覆盖问题可以得出以下结论。

第一，城镇户籍与农村户籍在社保（养老保险与医疗保险）、子女入学、保障性住房等城市基本公共服务方面的待遇差别已趋消失，其中农村户籍在医疗保险方面甚至更优越。

第二，与城市户籍相关的城镇基本公共服务对进城务工人员的吸引力已经不大，进城务工人员不愿意放弃农村户籍的倾向比较明显。

第三，城市为转户进城农民工提供上述城镇基本公共服务需要增加一定的财政支出（见表6）。

表6 农转居对各级政府财政支出的影响

（三）城镇职工与居民（包括城镇居民与农村居民）社会保障的差异较大，这一差异是制约农民工市民化的重要因素

从政策层面分析，城镇职工、城镇居民、农村居民三类社会保障体系均不是农民转户进城的制约因素，尤其是城镇居民与农村居民的社会保障差别已经很小。但问题的另一面是居民（包括城镇居民与农村居民）社会保障的水平不高，目前享受城镇居民社会保障并不能给农民工提供融入城市的心理预期，对于农民工是否转户进城的实际影响并不大。真正对农民工转户进城产生较大影响的是城镇职工社会保障。城镇职工社会保障虽然不需要各级财政出资，并且职工个人缴纳费用也较多，但与居民（包括城镇居民与农村居民）社会保障相比，其待遇和保障水平要高得多。受产业与就业结构的影响，目前农民工（甚至包括一部分城市户籍就业人员）参加城镇职工社会保障的比率并不高（见表7）。课题组认为，虽然表面看城镇职工社会保障（与户籍无关）与农民工转户进城之间并无直接关系，实际上却是制约农民工市民化的重要隐性因素（专题报告二、专题报告三和专题报告四的某些数据也支持这一结论）。

表7 全国农民工参加城镇职工“五险”的情况

（四）城镇居民公共服务全覆盖存在“玻璃门”现象

从政府政策的角度看，城镇居民公共服务全覆盖已不成问题，农民工融入城市的障碍基本排除。但是不管是在与相关政府领导及职能部门负责人的讨论中，还是由当事人的问卷调查得到的信息，甚至是在普通城市居民眼里，农民工还是城市里的“外人”，农民工融入城市明显存在“玻璃门”。究其原因，我们认为包括以下三个方面：一是信息不对称，政府基于城镇常住人口公共服务全覆盖所出台的一系列新举措，农民工当事人无从得知，所以也不知道去享受此类待遇；二是政府基层办事人员服务意识不够，做事总是依据权力意识的惯性思维，把本该服务的事项当成权力来寻租，故意拖三落四，让当事人转来转去，迟迟办不成；三是农民工受教育程度低，缺乏法律意识和权利意识，不知道去争取属于自己的权利，或找不到获取和维护自己权利的渠道。其中，在教育问题上“玻璃门”现象最突出（详见专题报告四）。

（五）农民工进城定居受到企业高度关注

根据我们对郑州宇通和开封新大新材两家上市公司的调查发现，即使在这一类规模较大且管理规范的公司中，非户籍农民工也占到2/3以上，且农民工流失率每年大约在20%以上。所以，农民工转户进城定居成为稳定职工队伍的最优选项。企业为此做了大量工作，且承担了较大部分的费用。仅各类保险支出一项，企业每年为每位职工负担的金额就超过1万元（见表8，并参考专题报告五）。

表8 企业为职工支付的各种保障费用测算

续表

（六）就地城镇化适合于制造业发达地区

根据在许昌市官亭乡簸箕杨村调查得到的信息，由于非农产业发达，簸箕杨村是一个典型的农业剩余劳动力就地转移的村庄，66.93%的农民在本地就业，仅非农产业就吸纳了本村58.33%的剩余劳动力。

问卷统计显示，村民对于出售宅基地所能接受的价格普遍较高。但访谈中发现，更多村民表示无论多高价格都不会卖自家宅基地。当被问到是否愿意成为市民的问题时，他们大多数人表示，农民更自在，生活成本低，各方面比较安全，医疗、养老等农村社会保障越来越好。可见，像簸箕杨村这样非农产业发达的城郊农村地区，城镇化已具备了相当优越的条件，就地城镇化或许适合于此类地区（详见专题报告八）。

（七）土地利益仍是农业人口离土迁徙的重要障碍

调查发现，土地利益仍然是农民离土迁徙的重要障碍。在对郑州“城中村”居住的进城农民工土地流转态度的调查中，有71.79%的进城农民工表示不愿意有偿放弃家乡的土地。在对许昌市官亭乡簸箕杨村的问卷调查中，村民对于出售宅基地所能接受的价格普遍较高，访谈中发现更多村民表示无论价格多高都不会卖自家宅基地。郑州市农民转户进城的愿望越来越淡薄，甚至出现了非常明显的户籍由城市向农村倒流的现象。其中部分原因，可能是农民的惯性思维和路径依赖，对土地无法割舍的情结。从根本上说，还是农村土地集体所有，权属不清，且与户籍挂钩，有户籍者有土地，无户籍者无土地，这促使农民更愿意留住农村户籍以留住自己的土地使用权和收益权。