四 政策建议
1.把推进新型城镇化的重点放在省辖中心城市以上的大中城市
根据此次调查研究所得到的认识，实地问卷调查数据、官方统计数据和发达国家经验都支持在城镇化演进过程中存在人口持续流向中心城市和大都市的趋势，说明确实存在着人口向中心城市和大都市流动的规律。既然是规律，就要按规律办事，将推进新型城镇化的重点放在中心城市和大都市。实际上，人口之所以持续流向中心城市和大都市，根本上说是因为资本和产业不断向这里聚集，从而就业机会在这里。产业和就业之所以向中心城市和大都市聚集，还是由于在效率要求的引领下其城市功能和公共服务体系更完善，从而使各类主体从事经济社会活动的成本最低且收益最大。
按照这一思路，要彻底清理现有关于推进新型城镇化的思想观念和政策措施。比如，要改变至今仍是主流观点的做大县城、把县城作为吸纳农民进城的主要载体的导向，改变农民进城限制从大到小逐级宽松、从小到大逐级收紧的导向。切实把思想观念和政策措施调整到以省辖中心城市和大都市作为推进新型城镇化重点的导向上来。
按照这一思路，要尽快实施以省辖中心城市为核心的全域城镇体系规划，按照城市组团式发展的要求，将中心城市周边的县城和重点镇纳入市区一体化规划，把完善中心城市功能、构筑以中心城市为枢纽的现代交通体系和实现公共服务功能共享作为推进新型城镇化的切入点和抓手。
将远离中心城市且有较大腹地和较好经济基础的县城作为独立的中心城市加以培育，以便未来在现有18个省辖中心城市之外，再形成若干个次一级中心城市。
切实控制重点镇的数量和规模，将其职能重点放在服务周边地区居民上来。
2.确立中原经济区核心区的概念，尽快启动以郑州为中心、以周边若干中心城市为支点的大都市区规划
根据此次调查研究所得到的认识，在城镇化演进过程中，农村人口不断流向中心城市的同时，较多的农村转移人口都是被大都市吸纳的。因此存在着中心城市人口不断向大都市和都市区聚集的趋势。就全国来说，典型的都市区无疑就是长三角、珠三角和京津冀地区。它们吸纳了全国农村转移人口的绝大部分（我们调查的样本数据中，三成以上的农村转移人口被上述地区吸纳，河南全省流出的1000多万人口中绝大多数也是被它们吸纳的）。就河南来说，典型的都市区无疑就是以郑州为中心，包括“郑汴洛焦新许”6城市所围成的区域，其中“郑汴”“郑许”“郑新”又是都市区的核心区。为顺应都市化发展的规律，避免以行政辖区为管辖范围的，在规划和经济社会发展推动机制上各自为战、相互竞争、重复建设的局面进一步恶化，要以省政府为规划主体，立即启动以郑州为中心的大都市区规划。规划重点，一是应放在都市区内主中心、次中心、县城、重点镇等四级城镇体系的层次结构和空间结构，确定每个城镇聚集点的规模定位和功能定位，强化各城镇聚集点之间的功能互补和共享；二是放在大都市区内公共交通体系的统一规划和运营管理；三是放在完善和加强郑州中心城区的高端公共服务体系和公共服务功能上，切实实现周边城市对郑州功能的共享和郑州对周边的辐射带动。
3.加紧清理各级政府出台的各类有关促进农民进城和接受外来人口入户的政策措施，切实扫清农民进城和人口在区域间流动的体制机制障碍
根据此次调查获取的信息，像郑州这样外来人口最集中的城市，吸纳农民转户进城的门槛已经很低，但是，保障房供给等仍是农民进城的重大障碍，要做到城镇常住人口公共服务全覆盖还有很多工作要做。
4.转变政府职能，强化服务意识，拆除农民进城的“玻璃门”
虽然从政府文件的角度看，农民进城障碍已基本不存在，但不管是在政府官员的意识里还是在农民工当事人的观念里，农民工与城市居民之间仍隔着一堵厚厚的“墙”。在实际办事的过程中，农民工仍然求告无门，这堵“玻璃门”也确确实实存在。“玻璃门”现象有信息不对称的问题，有农民工素质的问题，但更多的是政府经办人员的服务意识不够。应转变政府职能，切实提高服务意识，也要在制度上做出一些规定，对故意设置障碍、拖延不办的办事人员给予必要的处罚。
5.提高职工参保率，为农民工进城安居创造条件
城乡居民从政府处享受的社会保障已差异不大，但居民与职工之间社会保障水平仍存在较大差异。能否完整和充分享受职工保障，实际上是农民工进城定居的最关键因素。但调查发现，职工参保率普遍较低，只有20%左右。尤其是从事服务业且岗位流动性比较大的领域，农民工甚至无法享受最基本的职工保障。为此，我们建议，政府相关部门要出台具有强制性的职工保障政策措施，要求受雇企业必须为职工投保，职工本人也有义务投保。要建立职工保障个人账户，并且建立账户灵活的转移机制，使个人保障不会因职业岗位和就业地点转变而受损。要建立相应的监督机制，保证相关措施得到贯彻落实。
6.强化农村适龄人口的教育
农民工受教育程度普遍较低，大多只受过初中及以下教育，受过高中及中专教育的人数比较少。我们还发现，受教育程度会严重影响农民工的收入水平。受教育程度越高，农民收入水平就会越高。同时受教育程度越高，获取信息的能力就越强，从而自我维护权利的意识也越强。所以，我们认为，农民工受教育程度是影响农民工城市化进程的重要因素之一。建议加大对农民工的培训力度，提倡农民工补上中等职业教育的课程，甚至考虑实施农村高中教育义务化。
7.将土地权益与农民身份分离
土地权益仍是农民离开农村进城的重要障碍，在现有的农地集体所有制条件下，往往将农民身份与土地权益挂钩。应该采取措施，将土地权益与农民身份相剥离，使得离开农村进城的农民无论走到哪里，其土地利益均有保障，无后顾之忧。消除其离开农村的心理和现实障碍。
（执笔：耿明斋）
[1] 此项调查研究的计划是：在全省108县中，每个县选择一个村，每个村选派1～2位研究生或本科生，按照统一设计的问卷逐户询问并当场填写，每年年中和年末分别采集一次，数据涉及家庭人口总量及结构、受教育程度、外出务工时间长短、工作行业、工作地点、收入状况、未来迁徙计划等，通过分析处理并建立数据库，试图弄清楚农村人口流动的规模、方向、结构等基本情况，为政府推进新型城镇化决策提供有价值的信息。纳入本次分析的有一部分就是2012年夏季上述计划实施过程中所采集和分析的数据。
[2] 本次调研由耿明斋总协调，李燕燕、宋伟、郑祖玄、朱世欣、吴乐、邵明伟等为相关专题组负责人。各组组成人员如下：滑县组——朱世欣、刘依杭、张超，信阳组——吴乐、丁朵、孙建飞，许昌组——邵明伟、石琳、秦姣，郑州“城中村”——朱世欣、刘岱宁、张国骁、周秋明、张超、石琳，企业组——李燕燕、张建秋、曹青、张国骁，政府部门组——耿明斋、宋伟、朱世欣、张超、秦姣、石琳、丁朵，理论研究组——耿明斋、曹青、许广月、聂斌，数据分析组——郑祖玄、周秋明。
[3] 2012年5月24～25日，耿明斋还应邀随省人大新型城镇化专题调研组赴洛阳、三门峡集中调研两天，参加了两场由两市主要领导和职能部门负责人参加的座谈会，实地走访了三个新型农村社区建设点，并与调研组负责人张大卫副主任、经济委员会刘长春主任等就新型城镇化所涉及的相关问题进行了深入讨论。
[4] 即所谓“走一村又一村、村村是城镇，走一镇又一镇、镇镇是农村”的现象。