序言
中国的农民工问题，自从20世纪90年代以来，引发越来越多的社会关注。关注的源起在于农民工在城市工作、生活期间遭遇的种种问题，比如拖欠工资、工作生活条件恶劣、无资格享受城市各种保障与福利等。引发公众与学界关于农民工平等公民权问题的思考与讨论。同为中华人民共和国的平等一员，农村人口进入城市工作、生活，却难以获得正式居民身份、被排除在城市社会保护与支持体系之外？这在任何现代国家均是让人难以接受的。
说到底，农民工的居民身份与社会权利获得取决于国家的制度建构。本书正是针对农民工的身份问题而进行研究。李莹博士用了四年的时间，在香港大学社会工作及社会行政学系完成她的博士论文，她从农民工的政策开始，检视影响农民工的身份及其社会权利的制度安排，包括调控乡城人口迁移与身份转变的户籍制度，以及调控农民工进城务工期间能否享受当地社会保护与支持的社会政策。由于我国的农民工政策在进入新世纪以来出现了明显转变，李博士遂将研究焦点投射在我国新世纪以来国家农民工政策的转变与执行效果。
总的来看，进入新世纪以来，我国的农民工政策向更利于农民工的方向转变。户籍制度并未完全取消，农民工仍然难以获得城市正式居民身份。但是国家注意到了农民工社会权利的缺失，开始对农民工放开部分城市社会保护与支持项目。这一政策转变，改变了我国长期以来将居民的户籍登记地与社会福利主张权相挂钩的制度安排。虽然没有彻底解决农民工在城市的社会权利缺失问题，至少是迈出了实质性的一步，并且很大程度上决定了以后的政策发展方向。本书的关注焦点：为什么新世纪以来我国政府会采纳更为包容性的农民工政策？其执行效果如何？对农民工在城市的生活质量与福利水平，以及对农民工的迁移定居决策有什么影响？这些问题的答案有助于我们加深对我国农民工政策的影响因素与将来发展趋势的理解，同时也助于我们了解更多关于农民工这一庞大社会群体的信息。
为了回答这些问题，李博士采用国家中心的视角（State-centered Approach）展开研究。之所以采用这一视角，主要基于过往中国社会政策研究的成果，以及我国农民工政策发展变迁的具体情况而确定的。一般认为，在中国特定的政治、社会条件下，相比其他社会群体与组织，国家在中国的政策制定中扮演重要角色。采用国家中心的视角对于研究中国的社会政策变迁更加适用。这一研究视角强调关注国家在政策制定中的偏好，以及国家在政策出台后执行政策的能力。因此，这一视角不仅可以帮助考察我国新世纪以来，国家农民工政策转变的影响因素，还有利于从国家政策执行能力的角度分析政策执行效果，加深对我国当前农民工政策执行情况的理解。
李博士采用文献研究和案例研究的方法展开探讨。由于本研究关注的农民工政策转变具有一定时间跨度，牵涉多个政策领域，文献资料的收集与分析是必不可少的有效方法。另外，单单查阅文本政策的转变不能代表政策实践的相应转变与效果，而为了考察新世纪以来国家政策转变的实际执行与效果，李博士选取天津进行案例分析。案例分析研究方法的好处在于，可以将研究的社会现象或群体至于其所处特定自然、社会、经济环境进行考察，在分析复杂社会现象与问题时尤其有用。采用这一研究方法，将有利于结合天津的特定环境，分析当前农民工政策执行情况与效果，有利于发现影响政策执行与效果的因素的全面信息及作用机制。也正是基于这种希望能够在社会现象所处具体环境中来分析、理解社会现象的理念，李博士在天津选取了四家雇用农民工较多的典型公司，分布于建筑、服务及生产制造等农民工较为密集的行业，进行深入考察。在每家公司，均对公司的生产业务活动、组织结构、雇用人员情况等信息进行收集，同时对雇主与典型农民工分别进行深度访谈。此外，李博士还对天津相关政府工作人员进行深入访谈，了解一线政府工作人员的看法与实践，目的在于将农民工政策的执行与效果置于尽量微观具体的环境，为理解农民工政策实践提供更加丰富、生动、细致的信息。
李博士研究发现，国家偏好与意愿在新世纪以来我国农民工政策的转变中发挥了主要作用。新世纪以来，中央提出科学发展观与“五个统筹”的发展目标与战略，包括统筹城乡发展、统筹经济和社会发展、促进社会和谐等。在这样的发展目标指引下，继续实行排斥农民工的社会政策明显不合时宜。允许农村劳动力进城务工并给予必要的社会支持措施，成为实现新的国家发展目标的必然要求。
然而，在农民工政策变革中，国家必须考虑对农民工政策进行变革可能造成的社会影响，尤其是对其他社会主体的利益冲击与影响。受计划经济时代遗留的户籍制度与城乡分割的经济社会发展结构的制约，放开农村劳动力进城，并给予他们正式居民身份与社会权利，意味着地方政府将承担更大财政压力以满足农民工需求，同时本地居民将丧失其在享受国家支持及各种城市优质资源方面的优势地位。无视这些影响，将可能对城市社会造成较大冲击，影响社会安定。这亦不是国家想要看到的。国家需在总体发展目标与各主体利益分配间寻得均衡。结果便是国家采取了一条渐进、选择性的改革道路。具体表现是：仍然保留户籍制度的调控功能，控制农民工在工作地正式居民身份的获得，仅对少数有钱、具有高级技术水平或作出突出贡献的农民工赋予本地户口。与此同时，解构户口身份与社会福利主张权的关系，逐步赋予没有本地户口的农民工参与部分城市社会保障与服务项目的权利。并且，在向农民工开放城市社会保护项目的过程中，先开放了对城市政府财政与本地居民利益冲击较小的职工社会保险与子女义务教育，其他社会项目，如城市最低生活保障、住房支持项目，仍对农民工关闭。
本书关于政策执行效果的考察表明，新的政策环境下，农民工在城市的就业、社会保险参与及子女义务教育状况有所改善，但是问题依然很多，没有达到预期政策效果。主要原因在于分权化的行政体制下，地方政府成为拥有自身偏好与目标的行动主体。国家的农民工政策给予地方政府更多责任，却未提供足够激励、支持措施，导致地方政府执行动力不足。此外，市场经济条件下，雇主群体为了追求自身利益，也存在逃避国家社会保障责任的倾向。由于政府监管部门资源限制、农民工自身维权意识与能力较弱，很多雇主逃避社保责任行为成为可能，并极为普遍。
李博士认为，新世纪以来国家农民工政策差强人意的执行效果表明，在当前市场经济条件下，国家放权让利，多元利益主体出现，单纯靠行政命令，国家执行政策能力有限。但是，李博士认为，这并不代表国家缺乏有效执行政策的工具；事实上，中央政府依然拥有多种资源以及中介措施，引导社会主体行为。具体到农民工政策的执行，国家可以通过官员的绩效考核指标调整、优化中央—地方的财权事权分配等措施，提高地方政府的配合度，改善政策执行效果。问题的关键点在于，国家需认识到政策的有效执行需要资源与精心设计的制度支持，并在此方面做出持续努力。
由于政策执行的不力，农民工福利有所改善，但是仍存在诸多问题。在农民工的基本劳动权益方面，工资拖欠情况大大减少，但是仍存在劳动合同缺位、工作时间较长及加班补偿不到位等问题。农民工已经参加了一项或多项保险项目，尤其是工伤保护项目。但是其他保险项目，如医疗保险，仍然将大部分农民工遗留在外。在农民工子女的义务教育方面，需缴纳额外费用的情况依然存在。住房方面，农民工的居住条件，尤其是建筑业农民工的宿舍条件，有所提高。但是举家迁移农民工多住在租来的房屋，为了节省租金，住房条件普遍恶劣。
虽然当前政策环境向有利于农民工的方向转变，李博士调查发现，目前为止，还毋须担忧所谓福利移民问题。调研发现，收入对农民工迁移定居决策具有硬性约束。只有那些收入水平较高的农民工有可能迁入城市，其他低收入的农民工只能将家人留在老家，最终自己也返回老家。到目前为止，虽然政策环境趋向更具包容性，社会保险与义务教育对农民工普遍开放，但这两项制度均对农民工的收入水平无直接影响，故而对低收入农民工的迁移定居决策不会产生影响。只是对收入水平较高、可以支撑家庭在城市生活的农民工而言，社会保险的开放和义务教育的供给可能发挥一定的拉力作用，促进他们举家迁入城市生活，并对他们在城市的生活发挥稳定器的作用。对农民工整体的迁移的影响取决于低收入和较高收入农民工在农民工总体中所占比重，本书及其他一些学者的研究都表明，大部分农民工收入较低、无法支持家庭在城市的生活成本。因此，总体来看，新世纪以来城市职工社会保险和义务教育对农民工的开放不太可能对当前乡城迁移的模式造成实质改变。
本研究关于农民工的考察亦为我们了解当前农民工状况提供了更多信息。李博土认为，当前农民工群体的主要特征之一为其内部逐渐分化趋势。首先，市场经济的作用，带来了农民工收入水平的分化；虽然大部分农民工在城市居民不愿从事的岗位工作，但是有一小部分农民工已经获得较高层次的管理或者技术工作岗位，收入相比其他农民工显著提高。其次，收入的分层带来了农民工迁移定居意愿的分化。处于较低工作岗位、收入较低的农民工无力承担举家迁移成本，采取双向流动并最终返回家乡的模式；而工作层次较高、收入较高的农民工有能力举家迁移，便可能做出举家迁移的决策。再次，不同的迁移定居模式导致农民工对城市社会保护需求的差异。李博士的调研表明，举家迁移的农民工加入社会保险的意愿更强烈，对其他尚未对他们开放的社会支持项目，如住房支持项目，表现出更多兴趣。相反，独自出来务工、计划干几年就回去的农民工则对参加城市社会保险的意愿不那么强烈，也无意在城市买房或者租房，他们更加关注拿到手的收入水平的高低。此外，农民工政策的执行不力带来了农民工在另外一个维度上的分化，即城市社会保障与服务项目的参与程度。研究发现，大公司及较高岗位层次的农民工更可能被纳入社会保险，拥有社会关系的农民工更可能将其子女送入公办学校。最后，国家的户口调控政策作为一项正式的制度安排，带来了农民工的身份差异。当前，国家的政策路径是逐步、选择性地给予农民工当地户口。地方政府可以根据本地情况确定具体的户口转移标准。居住证制度、积分制等筛选机制纷纷出台。依据有无满足城市各种筛选条件，不同农民工的身份及其所享公民权有所区别，在中国城市形成一个多层次的移民体系。
可见，改革进行到今天，农村进城务工人员在工作地的居民身份与社会权利获得问题仍未得到完满解决。在国家力量依然强大的情况下，目前国家主导的、渐进、选择性的改革路径在可预见的将来仍将持续，所不同的在于改革的进程可能依历届政治精英的认识与努力程度而有所差异。农民工问题的解决看似难以一蹴而就。但是，李博士也注意到农民工政策制定的大环境正在发生改变。比如，当前正在探索的选举决策机制的改革和社会组织管理制度的放松可能赋予农民工更多政治参与渠道和资源，形成自下而上政策革新的力量。此外，中国人口结构正在经历巨变，有预测未来5～10年劳动力供给可能从无限供给转变为出现短缺。这将使得农民工作为劳动者的重要性增加，进而改变国家政策决定的人口经济环境，推动国家农民工政策改革进入快车道。
以上是李莹博士的论文撮要。我作为她的论文导师，除感到荣幸外，也很高兴看到论文修改后，现在以书本形式与读者见面，加深大众对农民工的理解和关怀。
周永新 教授
香港大学社会工作及社会行政学系