第一章 绪论
一 发展中国家的乡城迁移与城市化
乡城迁移并不是中国独有的现象。在很多发展中国家，均存在显著的乡城迁移现象。
在发展中国家，乡城迁移是城市化进程的一部分。通过考察各国城市化水平与历史，我们可以对乡城迁移现象有一个更好的理解。城市化水平通常可用城市地区居民占总人口的比例来衡量。20世纪50年代开始，几乎所有的发展中国家都开始了城市化进程（A. Gilbert和Gugler，1992）。根据联合国的报告（UN Dept. of Economic and Social Affairs，2004），1950年，发展中国家中仅有17.9%的人口生活在城市，而到了2000年，有43.2%的人口生活在城市地区，预计到2030年这一比例将增长到57.1%。
乡城迁移是促进这一城市化进程的重要力量。根据联合国的估计和预测（UN Dept. of Economic and Social Affairs，2004），在发展中国家，乡城迁移（以及乡城的重新定义）解释了20世纪50年代以来约40%的城市增长，[1]并且，到21世纪20年代，乡城迁移带来的城市人口增加与城市化提高的比例将超过50%。[2]
但是应该注意到，由于各国的不同情况，乡城迁移在城市化进程中的相对重要性在不同国家和地区间存在差异。简言之，拉丁美洲和加勒比海地区城市化水平较高，1990年，其超过70%的人口为城市人口，这一比例与众多发达国家相似。在这些国家，乡城迁移现象及其相对重要性已经逐渐减弱（McGee和Griffiths，1998；UN Dept. of Economic and Social Affairs，2004）。与之不同的是，亚洲和非洲的城市化水平较低。2000年左右，仅有37%的人口为城市人口。因此，亚洲和非洲的乡城迁移将保持较大规模且继续进行，并预计在2025年左右达到一半人口为城市人口的分界点（McGee和Griffiths，1998；UN Dept. of Economic and Social Affairs，2004）。
二 中国的乡城迁移与城市化
与很多亚洲国家类似，中国的城市化水平较低。2007年，中国生活在城市地区的人口估计为45%（中国统计摘要，2008a），即一半人口仍生活在农村地区。并且，在农村地区，由于土地缺乏，存在大量剩余劳动力；[3]而与此同时，城市地区经济扩张迅速，需要大量的劳动力予以补充。鉴于此，有人预计，到2020年乃至之后，大规模的乡城迁移现象将在中国持续存在（劳动和社会保障部课题组，2006）。
此外，中国是世界人口大国，当前正在进行的乡城迁移规模在绝对数量上是其他国家无法比拟的。从20世纪80年代中期开始，中国的乡城迁移规模迅速扩张。2004年，将近1.2亿农村劳动力，相当于约23.8%的农村劳动力离开家乡寻找就业机会。其中，80%（约1亿）农村外出劳动力流入城镇地区务工（劳动和社会保障部课题组，2006）。
因此，乡城移民构成了现代中国一个巨大的社会群体。这一群体的规模及其对国家发展的重要性使得任何涉及这一群体的政策变革均需要专门的注意与深入的考察。对于这一新兴群体，中国民众一般称其为“农民工”。这一称谓大体反映了这一群体的特殊身份，其由来与中国调控乡城移民的制度密切相关。
三 中国的乡城移民政策
新中国成立以来，国家关于乡城移民的政策变迁大体可以分为以下三个阶段。
第一阶段，20世纪50年代后期至70年代，乡城迁移在中国受到严格控制（Solinger，1999）。这一控制的实现依托于户籍制度及其他一系列基于户籍的政策安排（Mallee，1995，1996；Chan，1994；Solinger，1999）。户籍制度是新中国最早的乡城迁移政策，之后国家的乡城迁移政策深受这一制度制约。直至今日，虽然历经变迁，户籍制度依然是国家调控乡城迁移的主要政策载体。所谓户籍制度，建立于20世纪50年代。在这一制度下，每个中国公民需要在某特定地方注册为正式居民。农村人口被登记为农业户口，城市居民被登记为非农业户口。如果农村居民想要改变居住地，则需要获得官方许可。这一户口登记制度与国家的就业及分配制度相关联。20世纪50年代至70年代，国家实施计划经济，直接控制城市地区的就业、粮食及其他生活必需品以及社会福利服务的分配与供给，并仅向拥有本地城市户口人员开放。在这一体系下，未经官方许可流入城市的农村居民因没有资格获得就业机会和其他生活必需品而无法在城市生存。这一将户口登记与就业和生活物资的获得权相捆绑的制度安排有效地控制了中国在20世纪60～70年代的乡城迁移（Mallee，1995；Scharping，1997）。
第二阶段，1978年，中国实施市场经济改革与对外开放政策以来，政府关于农民工的政策进入了一个新阶段。在这一阶段，农村劳动力获准流入城市务工，但是其户口不能迁入城市，而是被登记为暂住人口。没有当地户口，进城务工的农村劳动力无法获得本地居民享有的社会权利。户口体系形成了对乡城移民的制度化歧视，严重阻碍了他们在工作地的社会融入（Solinger，1999）。
虽然无法获得当地户口，但就是在这一时期，在市场经济改革力量的推动下，中国出现了大规模的自发乡城迁移现象。这些自发进城务工的农村劳动力，由于没有获得官方的户口转移许可，其户口仍在农村，户口性质为农业，而其工作地在城市，并且一般从事非农业劳动。基于这一事实，“农民工”成为对这一群体的普遍称呼。“农民”二字反映了他们官方登记的身份与户口性质，而“工”字则反映了他们从事非农劳动的事实。
第三阶段，进入21世纪后，国家政策再次出现较大转变，标志着我国的农民工政策进入第三个阶段。从总体趋势来看，国家的农民工政策向着更具包容性的方向发展。国家对于农民工的户口限制，尤其是对其在城市地区的社会权利限制逐渐放松。虽然农民工仍然难以获得当地户口，但是他们的福利状况与社会权利已经获得了越来越多的关注，并被允许参与部分城市社会保障项目（国务院办公厅2003年1号文件，国务院办公厅2004年92号文件，国务院2006年5号文件）。换句话说，计划经济时代建立的户口与社会权利相捆绑的制度体系至少已被部分瓦解。并且，国家亦要求各地积极稳妥地探索农民工的户口转移政策。
为什么进入21世纪后农民工政策会出现这一转变，对于中国农民工的福利水平与迁移决策有什么影响？未来中国的农民工政策走向如何？这些问题便成为本书的研究焦点。
四 本书的研究目的与意义
应该说，关于新中国成立初期户籍制度的建立，以及20世纪80～90年代中国关于农民工进城务工的种种限制，已经积累了不少研究。但是对于近些年，主要是进入新世纪以来，中国的农民工政策向着更具包容性方向转变的最新趋势，系统性研究尚不多见。因此，本书的目的之一便是对新世纪以来国家农民工政策出现的转变进行考察，探索其背后的原因及其实施效果，从而促进学界及相关政策部门对于我国农民工政策的理解。
此外，本书也致力于通过探索农民工在新的政策环境下的行动反应、福利状况及迁移决策，为了解我国农民工这一庞大社会群体提供更多的信息积累。如同本书开篇所提到的，20世纪80年代以来，进城务工的农村劳动力规模不断扩大。到2004年，进城务工的劳动力达到1亿（劳动和社会保障部课题组，2006）；到2011年，这一数值已经超过1.5亿（国家统计局，2012）。显然，考虑到这一群体的规模之大、持续的时间之长，关于这一群体的政策与生活状况值得专门的注意与深入的研究。
五 本书探讨的农民工政策范围
国家的农民工政策包括调控乡城迁移流向的管理政策（regulation policy），比如户口转移政策，与致力于满足农民工需求的社会政策。在本研究中，两方面的农民工政策均会涉及。但是，由于农民工的社会政策在进入21世纪以来出现了明显转变，而学术界对于这一转变的原因以及这一政策转变对农民工福利与迁移定居决策的影响缺乏系统研究，因此，本研究将聚焦于新世纪以来我国针对农民工的社会政策。
通常认为，社会政策可理解为国家进行资源分配、改善人民福利的行动（Hill，2003；Martin，1990）。或者说，社会政策主要是以国家干预的形式来弥补劳动力市场所致的福利结果的不足（Gough 等，2004）。一般来说，传统的社会政策研究包含五大领域，即收入救济（income maintenance）、健康支持、个人社会服务、住房及教育（George和Wilding，1984；Spicker，1995；Weale，1989）。
早在计划经济时代，中国的城市地区便已经在这些方面建立起了普遍的社会保护措施。市场经济改革之后，中国对城市的社会政策制度进行了改革，以适应新的经济环境。到20世纪90年代后期，一个新的社会政策体系基本搭建起来。首先，一个新的社会保障制度在城市地区已经基本建立，包括社会保险、社会救助、社会福利及优抚安置（Leung，2005）。城市职工社会保险为雇佣劳动力提供保护，加强其抵抗风险的能力，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险及生育保险；社会救助主要为贫困人口提供救济；社会福利为各种弱势群体提供福利服务，如残疾人或者孤儿；优抚安置对军属、烈属、复原转业军人、残疾军人予以优待抚恤。此外，政府为所有适龄儿童提供小学、初中九年义务教育，并建立一系列住房支持项目，包括住房公积金、经济适用住房及廉租房等。
由于社会福利和优抚安置主要面对各种弱势人群及军人或其家属等特殊群体，与农民工的关联性相对较弱，因此，本研究在探讨农民工社会政策时，主要关注社会保险、社会救助、义务教育及住房支持项目，而国家对于进城务工人员在这些方面的政策变革与表现是本书研究的重点。
六 本书探讨的农民工范围
中国的农民工研究中，关于农民工的定义包括广义与狭义两种。狭义的农民工，仅指那些进城务工的农村劳动力。而广义上的农民工，除进城务工的农村劳动力外，还包括在农村地区从事非农活动的劳动力（中国农民工问题研究总报告起草组，2006）。我国官方文件与统计中多使用广义概念。比如2006年国务院颁布的《关于解决农民工问题的若干意见》将农民工的主要特征概括为户籍仍在农村，主要从事非农产业，包括进城务工或在乡镇企业就业的劳动力等。但本研究将采用狭义概念。原因很简单，正是这部分离乡进城的农民工对我国长期以来形成的户口调控与城乡分割的社会政策体系提出了巨大挑战，他们的福利状况与基本权益保护在现实生活中也存在各种突出问题，需要学界给予专门、持续的关注。
七 研究视角与研究方法
为了能够对我国2000年以来农民工的政策转变作出解释，本研究对社会政策发展的主要解释性理论进行了述评。20世纪40年代以来，随着西方发达国家社会政策实践的迅速发展，不同的理论被建构用以解释国家福利的扩张，包括工业化理论、马克思主义理论、社会民主理论、利益群体理论、新制度主义（主要是国家中心理论）等（Aspalter，2002；Midgley，1997；Mishra，1981；Skocpol和Amenta，1986；K.L. Tang，2000）。这些理论提出的时点不同，且往往基于不同国家的社会政策实践。因此，一般而言，没有哪一个理论可以被认为是完美地解释了社会政策的发展，也没有哪一个理论适用于所有国家（Midgley，1997）。然而，每一个理论都为理解社会政策的发展提供了有用的视角与观点（Midgley，1997），对后续研究具有借鉴价值。此外，这些理论提供了后续研究可以考虑采用的概念与建构（construct），这些概念与建构具有一定抽象性，可以为不同国家的研究提供共同的分析工具，从而使得不同国家的研究不再是完全分散的，而是具有一定的连接性。这有助于后来研究者将不同国家的研究相结合，进一步促进更为普遍的社会政策研究与理论建设。基于这些考虑，本书对社会政策发展的解释性理论进行了简要述评，目的在于抓住不同理论的主要观点与研究视角，分析各理论对于中国农民工政策研究的适用性，进而建构适合本研究主题的理论框架。
根据各理论的提出背景与主要论点，结合中国农民工政策的实践，本研究认为国家中心理论对本研究具有良好的指导性。通过这一研究视角，本研究致力于探索国家在农民工政策制定中的偏好与理念，以及国家需要考虑的其他因素，为2000年以来我国农民工政策的转变提供解释。此外，考虑到政策文本转变与政策的实践效果并不一定完全一致。本研究还将探索2000年以来我国农民工政策的实践效果。一方面，这将有助于增加我们关于农民工在新形势下的福利状况与迁移定居模式的知识；另一方面，也将使本研究可以对国家执行政策的能力进行一定的评估。
为了达到以上目的，本书主要采用文献分析和案例研究的方法展开研究。文献分析主要包括政府相关文件及其他二手资料；案例研究选择天津为研究对象，开展实地调研，目的在于探索新时期国家农民工政策的实践效果及其对农民工福利与流动迁移模式的影响。
[1] 城市人口增加来源于三个因素：一是城市地区出生人口与死亡人口的差值，即自然增长；二是从乡村迁入城市的净人口增长；三是城市农村地区的重新定义，比如原有的乡村地区被认定为城市（N. Chen，Vanlente，Zlotnik，1998）。由于城市乡村的重新认定并非规律事件，很难将其从其他两个因素中分离出来，因此，除去城市地区自然人口增长后的城市人口增长，一般便认为是由乡城迁移因素导致的。
[2] 根据联合国数据（UN Dept. of Economic and Social Affairs，2004，p.14，Table Ⅱ.1）计算而得。
[3] 关于剩余劳动力的数量，目前存在争议（蔡昉，2007）。