第一部分 研究理论、框架与方法

第二章 社会政策理论

本部分将主要对两方面的文献进行回顾，一方面为解释社会政策发展的一般理论（第二章）（李莹、周永新，2012），另一方面为中国农民工政策的演变及原因探讨（第三章）。结合两方面的文献回顾，本部分的目的在于确定一个合适的研究视角与研究框架（第四章），指导本书对我国21世纪以来农民工政策的转变进行专门、深入的研究。此外，本部分亦将对本研究采用的主要研究方法予以说明。

一 社会政策理论

众所周知，第二次世界大战以后至20世纪70年代中期，西方发达国家普遍建立起了一系列的福利供给项目（Midgley，1997），目的在于资助社会中的贫困人口、特殊问题人群，帮助人们抵抗各种社会风险，如失业、疾病等。如果再向前追溯的话，可以发现，有些国家，如德国，早在19世纪后期就逐渐发展起社会保障及其他一些社会项目（Midgley，1997）。在社会政策实践不断深入的过程中，社会政策的学术研究也逐渐发展起来。虽然相比其他社会学科而言，社会政策领域的理论发展还不够系统、完善，但也积累了一些理论模型与概念。根据Midgley的观点（1997），社会政策理论可以分为以下三类。

第一类通过考察国家福利供给的主要特征，建构一些抽象的概念用以概括、描绘现实中福利供给的状况；并且，这些概念经常用于比较分析，对多个国家的福利供给进行比较和分类。例如，第一个也是最著名的一个分类理论是由Wilensky和Lebeaux（1965）提出的剩余型福利与制度型福利，而另外一个被广泛应用的分类理论来自于Esping Andersen（1990）。他提出去商品化的概念，并根据去商品化的程度区分出三类福利体制，即自由主义体制、社会合作主义——保守主义体制，以及社会民主主义体制。

第二类理论致力于对国家福利的起源及其发展作出解释，主要探讨为什么政府会引入或扩张社会福利项目。至今，社会科学界已经积累了多个这样的理论，包括工业化理论（industrialization theory）、马克思主义理论（marxist theory）、社会民主理论（social-democratic theory）、利益群体理论（interest group theory）和国家中心视角（state-centered approach）等。值得注意的是，这些理论分别强调了不同的影响因素在社会政策制定中的作用，从而对国家福利的发展给出了不尽相同的解释（Midgley，1997）。事实上，至今为止，还没有哪一个解释性理论得到普遍认可，也没有哪一个理论可以广泛地适用于所有国家（Midgley，1997）。但不容否认的是，这些理论对于国家福利发展的原因提供了一些有益的思考，并可为后来的研究者所借鉴。

第三类社会政策的理论主要是规范性的理论（normative theories）。这些理论致力于提出社会政策发展的概念框架，并建立相应的指标体系来衡量社会政策项目的实践状况。根据其分析层次的不同，这些理论又可以分为两类：一类着眼于一国或多国社会政策的总体发展理念，主要关注社会政策中的意识形态倾向；另一类则针对某些具体社会政策项目，讨论其发展的方向及其应该达到的目标。这些理论可以帮助决策部门制定政策，并对政策执行进行评估。

本研究对第二类理论，即解释国家福利起源及其发展的理论，尤其感兴趣。希望可以通过研习这些理论，找到一些有用的研究视角与概念用以理解中国社会福利政策尤其是农民工社会政策的发展。当然，从20世纪70年代后期开始，由于经济情况的恶化，西方发达国家的国家福利普遍表现出了一个收缩的过程（Midgley，1997）。相应的，学术界对社会政策的研究也从对国家福利扩张的关注转向对国家福利的反思。现在很多的社会政策研究都集中在全球化的影响和福利体系的转型上，例如福利供给中的国家角色，国家、市场与家庭的关系，社会政策与经济政策的关系，各国福利体系的特征与分类，具体社会福利项目的变革，等等。在这种情况下，那些用于解释社会福利发展与扩张的理论看起来似乎失去了它们的有效性，并常常被认为是过时的。但不可否认的是，这些社会政策发展的解释性理论的具体内容如今看来可能确实不合时宜，但它们的分析视角仍然值得借鉴。尤其对于我国，社会福利不是处于萎缩，而是一种发展的状态。事实上，自进行市场经济改革以来，计划经济时代的社会保障项目解体，新的适应市场经济的社会保护体系必须建立起来。进入21 世纪，这种需求越来越迫切，并得到国家和社会的普遍关注。在这种情况下，对解释社会政策发展的理论进行研讨，借鉴其分析视角，对于我国社会福利政策的研究与实践来说，不无裨益。

下文将对主要社会政策发展的解释性理论进行回顾。需要明确的是，回顾的目的不在于对该理论的发展作系统回顾与评价，仅仅一章的篇幅也不可能完成这样的任务，而是希望抓住其核心的论调与研究视角，进而提取出有益于我们分析和理解中国社会政策发展的元素。基本上，根据分析层次和研究视角的不同，这些理论可以分为以下三类。

1.宏观理论：工业化理论与马克思主义理论（Industrialization and Marxist Theories）

不同理论在分析层次上多有不同。在解释社会政策发展的理论中，主要有两个理论，即工业化理论与马克思主义理论均在比较高的抽象层次上对社会政策与国家福利的发展作出了解释，从而明显区别于其他理论。并且，这两个理论都试图用一个普遍适用的逻辑对国家福利在不同国家的发展作出解释（Kwon，1999）。

首先，工业化理论应用工业化的逻辑来解释国家福利的发展（Aspalter，2002；Skocpol，1992）。从工业经济的功能需求与后果方面解释社会福利发展（Mishra，1981）。这个理论认为，一方面，随着工业化的发展，传统的福利供给者如家庭和社区的作用将减弱，同时，由于更加频繁的工业事故、现代疾病、结构性失业等，社会需求不断增长；工业社会要求有一定教育水平的劳动者。另一方面，工业化创造了新的资源，这些资源可以被政府利用以满足日益增长的社会需求和工业化的需要（Aspalter，2002；Mishra，1981；Skocpol，1992；Skocpol和Amenta，1986）。两方面因素共同促进了国家福利的兴起。由于这个理论强调工业化对国家福利发展的决定性作用，其主要观点之一认为正在经历工业化的国家都会产生相似的社会保护项目，或随着工业化的推进，各国间的社会政策与福利的差异会逐渐减小（Mishra，1981；Skocpol 和 Amenta，1986）。

另一个宏大的理论——马克思主义理论——是从资本主义发展的功能需求的逻辑来解释国家福利的发展（Aspalter，2002；Skocpol和Amenta，1986）。这一理论认为，社会保障项目在社会中具有独特的功能。一方面，国家福利具有对工人阶级进行社会控制的功能；另一方面，国家福利项目促进资本主义社会的顺利运行（Midgley，1997）。正是由于社会政策这些重要的功能，它们才在众多的资本主义国家获得了发展。

总的来说，工业化理论和马克思主义理论均表现出了浓厚的功能主义的色彩，并且都预示在不同国家，社会政策的发展会有一种趋同性（Skocpol和Amenta，1986；Aspalter，2002）。但无数的事实证明，这两个理论并不是有效的（Skocpol和Amenta，1986；Midgley，1997）。最大的问题在于，由于它们强调用一种普遍适用的逻辑来解释社会政策的发展，它们的焦点主要集中在各国社会政策发展的共性上，这使得其不能解释各国间社会政策与福利的巨大差异，以及一国之内各社会项目之间的差异（Kwon，1999；Midgley，1997；Mishra，1981；Skocpol，1992）。它们可能对于理解整体制度变迁有一定作用，但是对于详细考察部分制度变革的应用价值不大（Gilbert和Terrell，2002）。并且，有学者指出，工业化的力量并非直接导致社会政策的变迁，而是需要通过政治过程这一中介；与之相类似，国家福利具有促进资本主义体系发展的功能也并不必然表示这就是国家福利产生的原因（Kwon，1999；Mishra，1981）。考虑到这些问题，这两个理论并非严格意义上的解释性分析。

除了这两个较为宏大的理论外，还有一些理论试图在更为实际的政策决策层面上解释社会政策与国家福利的发展。这些理论更能够抓住并解释某特定社会政策的历史变化或不同国家以及同一国家不同政策间的差异。根据研究视角的不同，这些理论又可以分为两类（Beland和Yu，2004）：一类主要关注社会群体的力量，另一类则强调国家在政策制定中的作用。

2.社会群体与国家福利：社会民主理论与利益群体理论（Social-Democratic Theory and Interest Group Theory）

有两个理论应用社会群体的影响来解释社会政策的发展：社会民主理论与利益群体理论。社会民主理论认为来自工人阶级的压力是国家引入与扩张各种福利项目的原因。这个理论的拥护者指出，劳工运动和社会民主党派是推动国家发展社会福利的主要行动者（Midgley，1997；Tang，2000）。典型的过程通常是这样：很高比例的工人被组织进工会，工会导致社会民主或劳动党派的诞生，这些党派在选举中又会得到工人的支持。简单来说，就是工人们运用他们选举的力量来为其代言人获取政治权力，同时影响政策决定，促进政策决定者引入需要的社会保护项目（Midgley，1997）。与之不同的是，利益群体理论强调不同利益群体之间而不是阶级之间的冲突（Aspalter，2002）。这个理论指出，依社会成员的不同属性，如宗教、语言、种族、经济地位、性别、年龄等，存在不同社会群体，他们之间的利益冲突削弱了全国性社会运动的可能；但同时，拥有共同利益和价值观的人们会组织在一起对政策制定者施加压力以维护他们的利益（Aspalter，2002；Midgley，1997）。简言之，利益群体理论将国家福利的扩张归因于利益群体的压力（Midgley，1997）。

显然，社会民主理论与利益群体理论在哪些社会行动者是影响政策制定的主体上存在分歧，但它们都强调社会群体在国家福利发展中的决定作用。这也正是这两个理论在这里被放在一起介绍的原因。

3.新制度主义与国家中心的视角（State-centered Approach）

宽泛而言，所谓制度包括人类设计、用以制约人类行动的各种规范形式，包括正式的行为规范和非正式的规范（如约定俗成的行为要求与惯例等）（North，1990）。在社会政策研究中，人们越来越关注正式制度的作用。其中，Skocpol与其同事建立了一个研究国家福利的制度主义路径（Pierson，1994）。该路径（Skocopl，1985，1992，2008）深入分析了国家在社会政策制定中的角色，提出了国家中心的分析策略。

这一分析视角既包含制度主义（Institutionalist）成分（Pierson，1994），也反映了传统国家主义（Statist）分析的元素。首先，关于“国家”这一概念，简单来说，国家可概括理解为中央决策机构（Krasner，1978）。Skocpol（1992）给出了一个更加详细的定义。她定义国家为“一套相互有别的组织，对一片领土及其上人民拥有主权和强制性控制，在与其他国家的竞争中维护并且扩展这些权利”。具体来说，Skocpol（1992）认为，“国家的核心组织包括行政的、司法的和治安机构”。

Skocpol（1985，2008）提出了在社会政策研究中，探讨国家角色的两个分析策略。第一个策略将国家视为一个影响政治形态的制度安排。核心的观点认为，国家的结构安排影响社会群体的形成及其参与、影响政策制定的能力；并且，前一时期的政策会影响后一时期的政治形态，进而对当前的政策制定产生影响。第二个分析视角将国家本身视为一个行动者，这个行动者不仅是回应社会群体的需求，而且在政策制定上有其自己的影响力。因此，这个分析视角关注国家在政策制定中的自主性（state autonomy），即国家在制定政策时可以在多大程度上不受社会力量的影响，其具体的政策主张与投入（input）是什么，以及国家达到其政策目标的能力（state capacity）。

二 对于中国社会政策研究的启示

正如前文所述，至今为止，还没有哪一个解释社会政策发展的理论是被广泛接受的，或者被认为是普遍适用的（Midgley，1997）。首先，两个采用宏观视角、试图用普遍适用的逻辑来解释社会政策的理论——工业化理论与马克思主义理论，因为其不能解释国家之间以及国家内部各社会福利项目间的显著差异，已遭受很多批评（Kwon，1999；Midgley，1997；Mishra，1981；Skocpol，1992）。这两个理论被认为更适合于解释整体政策体系的变迁而非一国某一部分的社会政策（Gilbert和Terrell，2002）。虽然由于乡城迁移是工业化的重要部分，工业化理论对于乡城迁移有所涉及，但是这一理论认为，当农村劳动力进入城市，传统的社会支持网络逐渐削弱，面对各种现代社会风险，国家福利会逐渐扩张以满足日益突出的社会需求（Midgley，1997；Skocpol和Amenta，1986）。但是，这一理论当中所包含的国家福利扩张“不可避免”观点限制了其对本研究的有效性。如同本研究开篇提到的，大规模的乡城迁移自20世纪80年代便已在中国出现，但是，仅仅是从21世纪初期，乡城移民的福利改善才进入政策议程。显然，工业化的理论无法解释中国为何在世纪之交出现如此大的政策转变。正如Mishra（1981）指出的，工业化对国家福利的扩张有解释价值，但是工业化这一因素的作用需要通过不同国家政治决策这一中介过程予以转化落实。换句话说，在注意到工业化这一社会大环境的同时，研究者需要考虑国家具体的政治环境，才可理解中国农民工政策的细微变化。

比较而言，社会民主、利益群体理论及国家中心的视角更关注政策制定的具体过程，因而能够抓住具体的影响因素，进而解释一国社会政策的具体形态及其与他国的不同。在以上分析中，本研究把这些理论分为两个类型。第一类采用社会群体的视角。这一视角提醒我们关注社会群体的诉求及其影响政策制定的能力，比如要关注各社会群体的偏好采取的行动及其可能对政策制定者施加的种种影响等。另一类是国家中心的研究视角，具体而言，国家中心理论的研究者认为，一国的制度安排，例如政府的政策决策机制、公民参与政策决定的制度安排与渠道等，都会影响政策的出台及其具体形态。此外，原有社会政策也会影响新时期政策的制定。并且，除了作为一个制度集合，国家本身还是一个行动主体。在政策制定中，国家会有自己的偏好与目标，并会根据这些偏好来决定社会福利项目的具体模式。

简言之，以上两个研究视角，前者关注社会群体自下而上对政策决策的影响，后者主要讨论国家作为一个行动者和制度集合在社会政策决定中的影响力。需要指出的是，这种区分是很粗略的。事实上，强调社会群体的理论也将国家的一些制度安排纳入分析，同时，持国家中心视角的学者在分析国家在政策制定中的角色时，也会对社会群体的活动给予关注（Aspalter，2002；Skocpol，1985，2008）。上面之所以把两者区分开来，主要是为了更好地说明两个研究视角的不同。相比较而言，社会民主理论与利益群体理论主要采用一种自下而上的方式来解释社会政策的发展，而国家中心的视角则采用一种自上而下的视角（Sacks，1980）。采用哪一种研究视角，很大程度上取决于研究者所考察政策的特定社会政治经济环境和研究者本人的兴趣。

一般认为，对于我国来讲，国家中心的视角显得尤为重要。这是因为，关注社会群体的理论主要是基于西方发达国家的实践发展起来的，这些理论强调不同的政治行为主体在西方式民主社会环境下对国家福利发展的影响（Midgley，1997）。换句话说，西方的民主体制是这些理论分析中隐含的政治背景。简单来说，西方国家所谓的民主是指人们可以通过竞争性选举选择领导人的政治体系，而这一体系的建立与运行是基于法制、公民结社自由等相关民权（Wilensky和Ebrary Inc.，2002）。虽然西方的民主制度并不一定必然导致国家福利的发展，但通常人们认为，这种民主政治制度是各社会群体对政策决定施加影响的一个前提条件（Gilbert和Terrell，2005；Skocpol和Amenta，1986）。然而，在很多发展中国家，包括中国，西方式的民主并不存在（Walker和Wong，2005），自觉组织起来对政策制定施加影响的社会群体也并不显著。这个巨大的差别削弱了自下而上视角的解释力。因此，有研究者认为，一个自上而下的理论可能更适合于解释中国的福利发展，即在研究中国社会政策时要特别注意国家在其中的作用（Walker和Wong，2005）。

基于以上文献回顾可以得到初步结论，对于中国的社会政策研究，自下而上的视角（比如社会民主理论和利益群体理论）相比自上而下的视角（即国家中心主义的视角），适用性要差一些。由于本研究主要关注农民工的社会政策，在确定本研究视角之前，仍需对农民工相关的研究文献进行回顾。