第三节 岁修事务中的“分司”与“道”
就目前笔者所看到的材料中，最早的岁修记录为顺治五年（1648）在徐州对长樊大坝进行岁修，顺治五年（1648）之前没有材料可以直接或间接证明当时黄河在进行“岁修”工程。“（顺治五年二月二十四日工部尚书兴能为估计徐州、长樊、城堤、小店等五处黄河五年岁修工程钱粮事揭帖，档案号：清5-2-24-1-110）工部尚书兴能等谨揭为估计徐州黄河五年岁修工程钱粮事，都水清吏司案呈奉本部送工科抄出总河部院杨方兴题前事内称，本年正月初五日，据中河分司谷明登、淮徐道张兆羆会详据淮安府分管徐属河务同知杨作栋呈称，蒙司道牌、蒙总河部院宪牌。估计各属河工蒙此遵依备行徐州督同管河判官谷元彦……将长樊大坝逐一减削外，议用厢边埽二层……”从这段奏折中来看，顺治五年，在黄河徐州段的管理中已经基本形成了“总河—中河分司/淮徐道—淮安府分管徐属河务同知—徐州管河判官”的管理方式，在这次长樊大坝工程中，管河判官对所管辖的河段工程进行勘察，勘察结果上报给徐属管河同知，再上报至中河分司和淮徐道，最后呈交给总河，由总河上报至工部的都水清吏司，最终由皇帝裁定工程及其预算。这一体制继承了明代做法，江晓成通过清代河工官员体系的详尽梳理指出，顺治时期，江苏、直隶和山东形成了工部—总河—管河分司和管河道体系，河南则是工部—总河—管河分司体系。[25]在“南河”沿线，有淮扬道、淮徐道（凤淮徐道）[26]、淮海道[27]参与河政事务。
康熙年间将管河分司裁并归道，避免了分司与管河道的冗赘，而梳理顺治时期的河工档案我们有了一些新的发现，包括顺治时期，分司和道存在一人兼职的情况，“分司”和“道”的主管官员更换都比较频繁，很难说两者谁更稳定。比如张斌在顺治六年（1649）就既是中河分司又是凤淮徐道。[28]当然，更多时候“分司”“道”是不同人员分任。[29]江晓成认为，“分司”和“道”相比，后者更为稳定，因为“分司”属中央部员，任期一年（顺治十四年改为三年），而“道”任期要久。这一点在顺治时期恐怕不能成立，通过整理顺治岁修档案中保留的分司和道任职情况如表1-1。
表1-1已经比较清楚地反映了“分司”和“道”并不存在明显得任职长短差别，特别是顺治九年到十三年（1652—1656）南河分司始终由王维诚出任，李缙明也至少在中河分司上效力了3年以上，而道的主官似乎也并不稳定，比如淮海道，在顺治九年到十三年（1652—1656）至少换了三人。在朱之锡接手河道总督的时候，中河分司和淮徐道都是比较稳定的，并没有出现分司任职短而道任职长的现象。当然，顺治十四年（1657）杨方兴上奏要求改分司为三年一换应该可以解释李缙明的长期任职，但分司的稳定和道的稳定基本都是在顺治十四年（1657）以后。还有一点值得注意，就是“分司”和“道”在南河沿线的岁修工程中，其工作组合是有变动的，比如清河县顺治六年（1649）岁修是由中河分司和凤淮徐道配合，而桃源县则是中河分司和淮海道共同负责，邳州工程则在顺治十三年（1656）和十四年（1657）分别由南河分司—淮海道和中河分司—淮徐道负责。应该说，顺治时期的岁修管理体制确实存在一定的混乱，但这是相比康熙之后的情况。顺治时期，“分司”“道”都不稳定，江晓成提出的观点还有可商榷之处。比江晓成稍早发表的贾国静《清代河政体制演变论略》[30]一文中，虽然同样揭示了“分司”和“道”变化的基本过程，但并没有深入解释其原因（另，贾国静文章中认为嘉庆十六年添设淮海道，但是淮海道在顺治时期就已经存在，且在清初河务中发挥了重要作用）。
表1-1 顺治时期岁修档案所反映的司道官员[31]
那么“分司”最终让位于“道”的原因仅仅是为了追求人员任职稳定吗？笔者认为，除“道”更加稳定之外，清廷的河务工作在建政之后不久就进入了养护为主的阶段，这也许是另外一个非常重要的原因。黄河下游淮扬道、淮海道在顺治岁修中都承担了相当数额的经费，能够提供经费的原因还是在于“分司”和“道”在机构设置上的差别，“道”原本只是“分巡兼管河道”，直到乾隆九年（1744）淮扬道、淮徐道才被中央政府明令“专管河道”，在此之前“道”对于河务的最主要意义还是在于解决经费筹措和管理。至乾隆《大清会典》时“凡经费，各工有修防之费……江南以河库道，河南以开归陈道、彰卫怀道，山东以运河道，直隶以天津道、通永道、永定河道、清河道、大名道，掌其出纳，岁要其数于河道总督核实奏销，侵蚀者论”[32]。“道”能够发挥经费管理的作用，关键在于其具有道库，这就有了钱粮管理的功能，由于清廷的河政初创时间很短，顺治五年（1648）“岁修”行为就开始表明在政府看来，顺治五年之后的河政就是要维持住既有格局，这种情况一直到咸丰五年（1855）铜瓦厢决口才结束。
从顺治朝清代治河的主体方略其实在杨方兴时代就已经确定为延续潘季驯的做法，这样清初的河工创制阶段就比较短暂，工程检视的重要性很快就让位于筹集钱粮。因此，能够提供财政和财政管理支持的“道”，其重要性自然会上升，分司的所谓“冗赘”地位也就日益凸显，最终“道”取代“分司”而成为黄河管理的重要部门。