第三节 促进乡村振兴的主要政策措施

乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手。在今后较长一段时期内，要在目前基本形成乡村振兴制度框架和政策体系的基础上，全面推进实施乡村振兴战略，既要细化落实现行有效的政策措施，又要根据新情况、新态势进行调整创新，聚焦重点发展领域，制定实施一批新的政策措施，不断完善乡村振兴政策体系。

一 强化粮食安全保障政策

确保国家粮食安全是中国应该始终坚持的重大国家战略，也是应对百年未有之大变局的一项基础性工作。

第一，深化完善国家粮食安全战略。要改变单纯追求粮食数量的传统安全观，坚持数量与质量并重、确保能力安全，树立综合性的新型粮食安全观，加快推进粮食安全从数量安全向质量和能力安全转变。按照“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的要求，对口粮、谷物、粮食和食物实行分层次的粮食安全战略。“口粮安全”是粮食安全的核心，要确保口粮绝对安全，稻谷、小麦自给率基本达到100%。谷物要确保基本自给，自给率达到联合国粮农组织确定的95%以上。其他粮食品种可以根据情况充分利用国际贸易调剂余缺。同时，要将传统的粮食安全观扩展到食物安全观，在更高层次保障居民食物和营养需求，促进食物消费结构多样化。

第二，构建多元化粮食储备体系。在深入实施“藏粮于地”“藏粮于技”的基础上，大力推进实施“藏粮于民”，构建政府主导、企业和农民积极参与的多元化国家粮食储备体系。要深化中央储备粮管理体制改革，科学确定储备规模，强化中央储备粮监督管理，推进中央、地方两级储备协同运作。加强粮食生产、加工、储运中的关键核心技术研发，完善粮食科技推广服务体系，进一步优化国家粮食运输系统，加快粮食现代物流体系建设，全面提升粮食产业链的科技水平，提高粮食跨区运输效率。在此基础上，积极鼓励加工流通企业、新型经营主体、农民开展自主储粮和经营，对于企业、新型主体和农民参与储粮，国家可给予一定的代储补贴。

第三，完善粮食主产区利益补偿机制。进一步完善中央对产粮大县的政策性补偿，在基础设施建设、农村公共服务供给、税收减免等方面加大支持力度。同时，强化粮食主销区对产粮大县的发展性补偿，积极引导粮食加工企业到产粮大县投资，增强产粮大县的造血功能。根据粮食主销区粮食调入量，按一定比例从地方财政收入中征缴专项补偿基金，用于粮食主产区的农资补贴、粮食收购价格补贴、粮食保险补贴、粮食收储运输补贴、农业基础设施建设与粮食风险基金建设等。此外，要以生态服务价值为依据，以上级财政的纵向补偿和地方之间的横向补偿为主，率先在粮食主产区开展粮食生态补偿试点工作，按实际种植面积给予补偿。

第四，建立健全农产品价格形成机制。要逐步降低小麦和稻谷的最低收购价；全面放开对玉米、大豆、棉花等作物的市场干预，逐步实施“价补分离”政策；改善农产品收购制度，通过市场引导高质量农产品生产。

二 创新乡村产业用地政策

以总结推广“三块地”改革经验为核心，创新乡村产业用地政策。

第一，鼓励有条件地方出台将农地“三权分置”改革与高标准农田建设、农地流转市场发展充分结合的政策。充分发挥农地“所有权”中的土地平整权，以高标准农田建设资金为主统筹整合财政资金，采取县统筹、镇执行、村配合方式推动高标准农田建设，在更大区域范围释放农田平整连片的规模效应，提升农田平整连片程度，在保障农户承包权的基础上，使家庭农场等农业经营主体便捷获得已平整连片土地的经营权。

第二，在新修订的《土地管理法》框架下完善宅基地审批和存量激活政策。以创新宅基地“三权分置”改革为核心，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”实现途径，落实宅基地集体所有权，保障农户宅基地资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。在全国开展宅基地在县域范围内流转、抵押的试点；探索空闲宅基地转为建设用地的实践。积极探索建立农户空房自愿退出机制，允许市场主体经营空房，繁荣乡村产业。因地制宜制定农民宅基地自愿有偿退出政策，打通宅基地退出与集体经营性建设用地入市的连接渠道^[12]。

第三，鼓励各地因地制宜出台乡村产业用地政策。各地根据《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，尽快制定适合本地的实施细则，扫清设施农业用地障碍。在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。

三 完善乡村人才振兴政策

坚持人才资源是第一资源的理念，聚天下英才而用之，做好界才、育才、引才、用才、留才五个方面的工作，完善乡村人才振兴政策。

第一，建立健全农业农村人才认定管理政策。在厘清乡村各类人才概念的基础上实现分类管理，出台认定管理制度，研究制定农业农村人才信息统计制度，时刻把握各类人才的数量、结构、发展趋势等。整合各地农业农村人才信息系统，建立全国统一的农业农村人才信息平台。

第二，建立农业农村人才培育政策。打造全方位立体式农业农村人才培育体系，培育职业农民，壮大农村基层农技推广人才，实施乡村技能人才培训行动，提升乡村各类技能人才创新创业能力，培育壮大新乡贤队伍，加强农村党组织人才队伍建设，探索基层农技推广人才定向培养。

第三，出台优化人才工作环境政策。建设农业农村人才系统激励体系，优化人才服务环境，创造良好乡村人才生态，必须坚持以人为本，着力推动城乡融合发展，促进农民收入持续稳定增长，尽快补齐农村公共服务建设欠账，实现城乡公共服务一体化。

四 创新农业支持保护政策

未来中国应以确保粮食数量与质量安全、保障国家粮食可持续生产能力为目标，构建新型的农业支持保护政策。

第一，调整改进“黄箱”政策，扩大“绿箱”政策使用范围。用足WTO规则下不超过农业总产值的8.5%上限空间，对农业进行补贴。逐步将特定产品的生产补贴改为不与具体品种挂钩的直接补贴。加快建立与当年农业生产脱钩的农业收入直接补贴制度。

第二，加强和完善直接补贴措施，提高直接补贴的政策绩效。加大对农业生产支持保护力度，同时坚持“权利与义务一致原则”，实行按粮食产量或播种面积计发补贴的做法，从而改变当前“无论是否种粮都能获得补贴”、按照计税土地面积发放补贴的做法，最终发挥农业补贴的激励效应，提高直接补贴的政策绩效。以让真正从事农业规模经营的主体得到补贴为原则，推动新增直接补贴转向职业农民、家庭农场等真正的农业经营主体。为经营主体参与高标准农田建设、农业基础设施建设创造便利条件。积极探索建立土壤质量保护提升补贴政策。

第三，建立健全促进农业保险市场大发展政策。一方面，健全农业保险政策。将与生产挂钩的补贴转化为政策性信贷和保险支持的可选方案。加强农业保险顶层设计，推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。探索对地方优势特色农产品保险实施以奖代补试点。扩大农业大灾保险试点。探索建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货和农业保险联动机制，稳步扩大“保险+期货”试点，更加有效地防范农业生产的市场风险。另一方面，各地因地制宜地制定促进本地区农业保险市场发展的政策，鼓励并引导社会资本投入农业保险市场，丰富农业保险品种，满足多元化的市场需求。

五 完善现代乡村产业政策

乡村振兴的关键是产业振兴。从中长期看，要以促进农业高质量发展为基本出发点、以繁荣乡村产业形态业态为主要目标，进一步完善现代乡村产业政策。

第一，完善农业高质量发展政策。以深入实施三大兴农战略为主要目标，制定完善农业高质量发展政策。在质量兴农方面，要以品牌建设为抓手，实施国家农产品品质提升工程和农产品加工业提升行动，进一步完善全国农产品质量安全检验检测体系和追溯体系，全面提高农产品供给质量和效率，走现代农业高质量发展之路。在绿色兴农方面，要坚持绿色发展理念，大力发展生态农业、有机农业、循环农业，加快传统农业的绿色化改造和绿色转型，启动实施良田沃土建设工程和化肥、农药等减量行动计划，支持有机肥替代化肥，强化畜禽粪污、秸秆、地膜综合利用，走中国特色的农业绿色发展之路。在科技兴农方面，要进一步加大农业科技经费投入，加快农业科技创新、成果转化和应用，构建符合乡村振兴需要的农业教育体系、科研体系、技术推广服务体系和现代种业创新体系。尤其要加快农业机械化转型升级，大力推进农机跨区作业和社会化服务，创新公益性农技推广服务方式，鼓励和引导各类社会力量参与农业科技成果推广。

第二，完善乡村产业融合发展政策。坚持市场对乡村产业类型和产业融合方式的决定性选择作用，政府做好产业融合信息服务、主体对接的活动，降低产业融合的各项交易成本。一是深化行政体制改革，转变政府职能，为融合创环境。当地政府应该明确政府职责，为产业融合发展提供优良环境，简化市场准入条件，降低制度性交易成本。二是建立健全城乡一体化的要素市场，为要素在城乡间自由流转创造便利。以“接二连三”为目标刺激农产品加工业发展，引导和激励农业与旅游观光、民宿体验等新产业融合发展。三是对能促进乡村产业融合发展的龙头企业、合作社、家庭农场等市场主体给予税收、土地、金融等方面的优惠激励。

六 完善农民利益联结政策

乡村振兴的出发点和落脚点是农民的利益。乡村振兴战略作为一项长期坚持实施的发展战略，有必要在中长期发展中把确保农民在乡村振兴中的利益联结机制建立起来。第一，确保农民在乡村产业发展中的利益。产业发展的出发点和落脚点是农民富裕和乡村振兴。因此，在积极引导多元主体参与的同时，绝不能因为小农户的弱势地位，使其利益受到损失。应该兼顾各方利益，在保障农民利益原则下，控制资本不当得利，引导各类主体与农户建立利益联结机制，形成利益共享、风险共担的命运共同体。^[13]第二，确保农民在集体产权制度改革中的利益。在推动各地尽快完成农村集体产权制度改革的同时，要制定相关监管监督政策，确保农民在“三变”等各项改革中的切身利益。第三，确保农民在农村集体经济发展中的利益。在大力发展农村集体经济的同时，要有相关配套政策确保农民在其中的利益。

七 完善乡村生态宜居政策

以提升村容村貌为核心，打造生态宜居乡村，制定把乡村美转变为生产力的政策体系。第一，加快农村危旧房的整治。各地应结合自身特点，确定危房、旧房改造标准，增强财政补贴力度。第二，加快推进农村道路建设。其中，包括村间道路、入户道路的建设，尤其要重视行政区划交接带路况无人维护的问题。通过道路整治，解决村内道路泥泞、村民出行不便的状况。第三，加强农村污水整治。加大生活污水处理的资金投入，着重加强对种植业中氮、磷、钾导致的地表水富营养化污染，养殖业导致的粪便污染，生活污水排放等问题的管治。加强对农村饮水安全工程中水源的管理和净化，定期对水源进行样本采集和检验。第四，创新农村垃圾治理理念，建立农村居民参与治理机制。树立并践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，以农村垃圾治理促农村环境优化。培养农村居民垃圾分类意识，加大农村垃圾治理的资金投入，保障农村垃圾存放的基础设施。第五，合理选择改厕模式，因地制宜推进厕所革命。在经济发达或者城郊地区，加快推进户用卫生厕所建设和改造。在经济落后或者偏远地区，坚持群众接受、经济适用、维护方便的原则，采取不同的改厕模式。同时注意厕所治理与生活污水治理的有机结合，改厕以不污染农村用水为基本原则。第六，推进村庄绿化，完善村庄公共设施。充分利用闲置土地开展植树造林、湿地恢复等活动，建设绿色生态村庄。加快村庄公共照明设施、休闲娱乐场所、老年活动中心等公共场所建设。^[14]

八 完善城乡公共服务政策

加快城乡基本公共服务均等化，促进城乡融合发展，是实施乡村振兴战略的重要保障。今后较长一段时期内，应进一步完善城乡基本公共服务均等化的政策体系，为各类要素在城乡间自由流动提供激励。首先，建立健全推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨的政策。各地应根据自身条件和发展水平，制定本地区城乡统一的基本公共服务建设标准，力争2025年前完成相关政策的并轨。其次，建立健全支撑城乡基本公共服务均等化的财政政策。财政支持是政府履行公共服务的基本保障。坚持农业农村优先发展，应该从根本上调整优化财政公共服务支出的城乡结构，持续加大农村公共服务财政投入，加快推进城乡基本公共服务均等化。同时，要改变政府单一主体的财政供给模式，积极鼓励各种民间组织和社会资本参与农村公共服务建设。

在财力有限的情况下，政府应优先加大对农村基本公共服务的支持力度。一是优先增加农村义务教育、职业教育和学前教育的投入。要加大农村教育经费投入，不断改善农村教育的硬件设施条件；同时，切实加强农村教师队伍建设，保障教师工资福利和社会保险待遇，建立健全城乡教师双向流动机制。二是优先增加农村基本医疗服务投入。进一步提高农村居民医疗保障水平，加强农村卫生服务站、服务网的基础设施建设，不断改善乡村医生待遇，提高医护人员的医疗服务能力。三是优先增加农村社会保障的投入。目前，中国农村社会保障标准较低，应着力完善相关制度，加大对农村最低生活保障的补助力度。^[15]四是制定鼓励和引导社会资本参与农村基本公共服务建设的相关政策。

九 建立健全安全乡村政策

着手建立安全乡村政策体系，让乡村居民在安全生产和安全生活的状态下实现乡村振兴。第一，建立健全乡村安全生产政策。各地应在国家安全生产政策法规框架下，结合乡村类型和发展阶段，制定适合本区域的乡村安全生产政策。围绕安全生产宣传、引导、监管、处理和应对等方面构建安全生产政策，妥善解决执法队伍和财政保障问题。增强基层安全监管能力和安全监管保障能力，促进辖区内企业安全生产水平不断提高，生产安全事故防范能力不断增强，安全生产状况不断改善。第二，建立健全乡村安全生活政策。坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾与非常态救灾相统一，全面提高抵御各类灾害综合防范能力。加强农村自然灾害监测预报预警，解决农村预警信息发布“最后一公里”问题。加强防灾减灾工程建设，推进实施自然灾害高风险区农村困难群众危房改造。全面深化森林、草原火灾防控治理。大力推进农村公共消防设施、消防力量和消防安全管理组织建设，改善农村消防安全条件。建立乡村重大疾病疫情防范应对机制。推进重大灾害疫情救助物资储备体系建设。