第四节 实施反贫困战略的思路与政策
2020年后，国家应在实施巩固脱贫成果和绝对贫困兜底政策的基础上，逐步建立起由共享发展战略和政策、基本公共服务均等化政策、乡村振兴政策、相对贫困地区发展政策、社会保护政策共同构成的减少相对贫困政策体系，以及相应的相对贫困识别和监测、城乡统筹的相对贫困治理框架，持续推进贫困治理由超常规攻坚体制向常规性、法制化治理体制机制转型，最终实现贫困治理成为乡村振兴行动以及国家治理现代化的有机组成部分的长期目标。
一 实施巩固脱贫成果和绝对贫困兜底的政策
2020年后反贫困首要任务仍是巩固脱贫攻坚成果，防止脱贫人口再返贫，提高脱贫可持续性。农村巩固脱贫成果和防止返贫，最终需要建立农民稳定增收长效机制和低收入群体收入支持长效机制，但是必然有一部分家庭在一段时期内还需要依赖各类政策支持。因此，在今后一段时期内，除了稳增长、稳就业等有利于农民增收的宏观政策需求外，所需的专门政策包括以下三个方面。
（一）低收入家庭优先的产业和就业支持政策
在支持农村扶贫产业、扶贫车间（工厂）健康经营的前提下，支持各地逐步理顺建档立卡户与扶贫产业、扶贫车间的利益连接机制，确保各项就业、合作、利益分配行为更加符合经济规律和市场规则。随着建档立卡户的分化，应主要关注其中收入较低部分。对新型经营主体、企业与各类低收入家庭的合作给予一定的优惠政策支持。继续利用好农村劳动力转移就业管理信息系统、就业协作和技能培训政策，稳定农业劳动力转移就业和鼓励自主创业。
（二）公平与益贫兼顾的集体收益和福利分配政策
与农村集体产权改革相结合，加强集体财政性扶贫资产和集体资产运行管理，对集体收益及其他福利的分配采取公平与益贫兼顾的原则，由村民民主决策，适度向低收入家庭倾斜。
（三）更加完善的兜底保障政策
兜底保障政策是对无劳力、无赡养困难家庭所实施的长期综合性支持政策，包括最低收入支持和各类基本保障，也包括资产收益分配等辅助性政策。兜底保障政策最重要的是要有稳定性和长效性，包括对象标准的明确性和投入保障，让兜底保障对象无后顾之忧。
对于将会不可避免地发生的少量现行标准下的返贫以及新生贫困，由于数量少以及分布分散，大规模识别已无必要，但是应实行兜底保障政策，建立自下而上的快速响应和救助机制。一旦发生贫困，贫困者及其所在的基层社区（村民组）应能迅速发现并且向行政村申报，用已经比较完善的精准识别标准和机制进行判别和认定。一旦返贫或新生贫困被认定，应快速启动社会救助机制，提供最低生活保障和各类针对性救助措施，确保“两不愁、三保障”。
二 完善包含开发式扶贫理念的乡村振兴政策和相对贫困地区发展政策
开发式扶贫是一条成功的中国经验，其核心理念是开发资源，发展生产，提高贫困农户自我积累、自我发展能力，通过劳动脱贫致富。[16]尽管开发式扶贫方针的内涵在演变中不断丰富和拓展，但其核心理念一直未变。学术界对开发式扶贫的质疑和诟病也从未间断。诟病的要点在于，它在一定程度上，或很大程度上，由于政府的主动甚至强制推动，使得贫困地区和贫困农户被动甚至被迫参与，由此引发产业失败、贫困户参与不足、带动贫困户机制缺失等一系列问题。在解决绝对贫困问题阶段，开发式扶贫是必要的发展过程，效果不彰也是不可避免的发展代价，但不是否定的理由。
随着2020年后反贫困进入新阶段，对开发式扶贫方针有必要进行新的反思。简而言之，开发式扶贫核心理念仍需坚持，但开发式扶贫政策机制要由政府主导转变为政府支持和引导、经营主体和农户自主、自愿参与。因此，按照脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的思路，“十四五”时期将是开发式扶贫政策的转型期，需要按照保留、延期、调整、取消等分类处理原则，对现行政策进行延续、转型或退出。开发式扶贫中针对经营主体的政策可转向促进乡村振兴政策，在普惠性政策机制基础上为建档立卡等困难家庭提供特惠性激励和支持政策；区域性政策可以整体性转化和纳入相对贫困地区发展政策。
三 建立更明确的“三支柱”反贫困战略
世界银行致力于消除绝对贫困的“三支柱”战略在1990年以来的30年里，经过多次提炼以臻于完善。在2016年的一篇报告里，综合性减贫“三支柱”被界定为（劳动密集型）经济增长、（人力资本）投资以及（防备挫折的）社会保障[17]。《欧洲2020》关于减少相对贫困人口的方案，包含包容性增长、保障教育、改善医疗服务、改进社会保护效果等内容，与“三支柱”战略的吻合度很高。中国的发展与减贫模式，从其主要经验看，也颇具“三支柱”特色，如发展劳动密集型产业和实施就业优先政策，普及农村义务教育，发展低水平但广覆盖的居民医疗和养老保障体系等[18]。在扶贫领域，中国近年来有意识地构建与开发式扶贫互为补充的保障性扶贫措施。在精准扶贫模式下，由于所有贫困家庭的贫困状况已知，保障性扶贫可以有效地发挥脱贫效力。
中国消除绝对贫困阶段的减贫模式与“三支柱”模式的吻合，更多地是由中国特色社会主义发展道路决定的，并不曾写入成文的减贫战略文件。2020年以后，由于相对贫困的社会性，其解决机制和进程需要更紧密地与经济社会发展相结合，一个明确的“三支柱”减贫战略必不可少，而且需要结合国际通行的倡议、实践以及中国国情，进行“中国化”调适和改造。其中，调适的重点是在概念和政策上对世行报告中的投资、保障进行重新区分。这两个方面目前在国内和国际共有4个基本平行的大类概念，分别是基本公共服务、社会保障、社会保护以及社会救助。比较可知，投资和保障宜分别用基本公共服务和社会保护予以替代，于是未来中国减贫“三支柱”可由包容性增长、基本公共服务均等化、社会保护组成。在包容性增长方面，党的十九届四中全会公报提出，将健全有利于更充分更高质量就业的促进机制，包括就业优先政策、公共就业服务、终身职业技能培训制度、重点群体就业支持、创业带动就业、多渠道灵活就业等。服务全民终身学习的教育体系有助于促进就业。社会保险属于基本公共服务和社会保护的共同领域，劳动就业服务属于包容性增长、基本公共服务以及社会保护三者的共同领域，可见其重要性。国际通行的社会保护概念与中国的社会保障接近，除了都包括社会保险和社会救助外，主要是还包含了劳动市场干预措施，即将培训和就业促进、就业援助也视为社会保护的重要内容。
四 探索城乡统筹、多元标准的相对贫困标准和监测体系
（一）建立多元相对贫困标准体系
2020年后，中国整体上进入解决相对贫困阶段。由于中国现行的绝对贫困标准仍然是一个相当低的标准，而且国内目前对于相对贫困理论、标准及测量的认识还相当有限，因此建议在相对贫困、多维贫困、共享繁荣理念支撑下，研究制定城乡统筹的、由多元标准组成的相对贫困标准体系。初步考虑可以包括以下5类标准。
第一，兜底型贫困标准（与低保标准并轨）。兜底型贫困标准是过去绝对贫困标准的延伸，与最低生活保障标准并轨，以最低生活保障为内核，在等值收入基础上，用物价变动加以调整，真正实现兜底贫困标准与低保标准的统一。未来，中国公民均有权利获得最低生活保障标准的生活水平，低于该标准的家庭均有获得货币或实物救济救助权利。随着绝对贫困的消除，如果采用与低保标准并轨的兜底型贫困标准，在现有农村低保规模基础上新增的受保障人口将会是非常有限的。
第二，数值型相对贫困标准（减贫工作标准）。随着社会经济发展水平的提高，出于提高底层人口收入和生活水平的目的，国家可以制定以收入值衡量的更高贫困标准，作为减贫工作的新目标。该标准仍可像以往一样分阶段逐步提高，与共同富裕的阶段性目标相对应。这样的贫困标准实际上是与发展阶段、发展目标相联系的相对贫困标准。它与一些发达国家实行的较高的贫困标准不同，是一种低收入家庭通过帮助和努力能够实现的可行收入目标，也可称为低收入标准。因此，它的目标值应介于兜底标准和下文的比例型相对贫困标准之间，作用是界定低于该标准且有劳动能力的低收入家庭，通过为他们提供直接的发展性帮扶措施，促使其劳动致富，以超越该贫困线为目标。
第三，比例型相对贫困标准（相对贫困监测标准）。比例型相对贫困标准即欧盟和OECD所采用的，以居民人均可支配收入中值的一定比例所测算出的等值收入贫困标准。建议将贫困标准中相对于居民可支配收入中值的比例值定为50%，与OECD相对贫困标准一致，低于欧盟标准的60%，高于国内多数研究建议的40%。[19]中国现阶段采用比例型相对贫困标准应主要用于贫困变动监测目的，以追求该贫困率适当降低为长期目标。
第四，多维贫困标准。借鉴国际经验，根据居民基本生活、基本公共服务和人力资本发展需要确定多维贫困维度和维度阈值，一方面作为多维贫困监测依据，另一方面作为各相关部门在基本生活保障和基本公共服务领域“补短板”的依据。目前国内已有较多关于相对贫困标准的研究，其中一个较有代表性的最新成果是王小林、冯贺霞的研究[20]。我们认为，多维贫困标准非常重要，但是作为测量相对贫困的整体性方案可能有些勉强。此外，作为一个多元标准体系下的多维贫困标准，就没有必要再将收入指标包含在内。
第五，共享繁荣指标。促进共享繁荣是世界银行2013年确立的与消除贫困并立的两大目标之一[21]。共享繁荣（shared prosperity）关注的是处于收入分布底层40%人口的收入或生活水平增长情况及其相对于另外60%人口的改善程度。共享繁荣的一个主要指标是共享繁荣溢价，即收入分布底层40%人口的收入或消费增长速度与社会平均增长速度的比值。底层40%人口的平均收入或消费水平、增长速度及其相对于社会平均水平溢价，应成为共同富裕的重要指示性指标。
（二）改革和完善住户调查制度，适应相对贫困监测需要
为适应城乡统一的多元贫困监测需要，现行全国住户调查统计制度需加以改革和完善，要点包括：一是进一步改进住户抽样制度中的城乡划分，并增加常住流动人口样本，提高样本城乡分布和对流动人口的代表性，最终实现基于常住人口的贫困监测；二是完善住户调查内容和方式，降低填报误差，适应相对贫困和多维贫困监测需要；三是改善县级样本代表性，强化相对贫困地区县级住户调查监测；四是改进样本数据分析，甄别20%低收入组中的非贫样本（收入波动导致），使低收入组数据更好代表低收入群体。
五 构建央地协调、城乡统筹的常规性相对贫困治理体系
（一）优化央地协调的大扶贫格局，加强地方政府、社会力量的作用
2020年后，过去长期形成的中央主导、政府主导的大扶贫格局应当进行调整和优化，在优化中央政府职能基础上，加强地方政府、社会力量的作用，实现新的央地协调的大扶贫格局：首先，维持中央统筹、省负总责、市县抓落实的分级负责、协力推进体制，但是对各级职责做相应调整，中央职责将转变为制定全国性战略、标准、统计监测、制度体系、协调指导等，地方政府将承担更多具体职责，具有根据自身经济实力实施更高水准的减缓相对贫困战略和政策的自主权；其次，党管扶贫、五级书记抓扶贫、党政一把手负责制等扶贫优先机制纳入乡村振兴优先机制，巩固脱贫成果、减缓相对贫困成为乡村振兴工作的一部分；再次，优化和加强社会扶贫，将扶贫协作和定点扶贫整合为发展协作机制，大大加强社会组织参与；最后，驻村扶贫制度回归到党的组织部门向基层党组织建设或经济发展薄弱村选派驻村干部的制度，以加强农村社会服务的方式替代帮扶到户制度。
（二）向城乡统筹的制度化、法制化反贫困体制转型
在新的贫困定义以及开发式扶贫政策转型前提下，以农村贫困人口为对象以及以开发式扶贫为主要手段的农村专项扶贫开发体制应逐步调整为以发展支持和社会保护为核心的国家社会福利工作的一部分。在城乡统筹要求下，建议在国家民政部门设立专门的反贫困工作机构，将反贫困工作与城乡最低生活保障工作一体化管理。考虑到相对贫困地区发展和乡村振兴，宜由民政部、发展改革委、农业农村部共同组成反贫困协调机制。在此之前，现行扶贫办体制可以再保留三年左右。未来反贫困体制的常规化提出了制度化和法制化要求，建议国家适时制定反相对贫困法或条例，规定国家、政府部门与扶持对象的权利与义务，使相关扶持措施有法可依。
（三）增强相对贫困发现和干预的基层社会服务能力
未来对相对贫困的发现和采取干预措施要具有响应性和集成性特征。响应性是指对于在基层社区发生的相对贫困现象，能够借由家庭申请和基层干部主动发现的互补方式，得到迅速发现、识别和纳入保护。集成性是指要像精准扶贫的保障性扶贫措施一样，能够根据家庭不利条件共同施用多种政策。这两个方面，既依靠各类政策整合上的制度建设，也有赖于基层治理机制的改善和公共服务能力的增强。基层社会服务能力的增强，一方面依靠社区自治和自我服务能力的加强，另一方面依靠向社会组织购买服务以及志愿者服务的增强。
本章执笔：魏后凯、檀学文、郜亮亮、张瑞娟、崔凯
[1] 农业农村信息化专家咨询委员会：《中国数字乡村发展报告（2019）》，2019年11月，第4—5页，http：//www.scs.moa.gov.cn/gzdt/201911/P020191119505821675490.pdf。
[2] 杜鹏、王永梅：《乡村振兴战略背景下农村养老服务体系建设的机遇、挑战及应对》，《河北学刊》2019年第4期。
[3] 中国社会科学院农村发展研究所课题组：《中国扶贫标准研究报告（未刊稿）》，2017年。
[4] 此为全国贫困发生率，人口基数为全国总人口，2013年为13.57亿人。
[5] 国家统计局住户调查办公室：《中国农村贫困监测报告2018》，中国统计出版社2018年版，第25页。
[6] 《尽锐出战攻下坚中之坚——深度贫困地区脱贫攻坚成就综述》，2019年9月26日，新华网，http：//www.xinhuanet.com//2019-09/08/c_1124974418.htm。
[7] 《2019年全国扶贫开发工作会议在京召开》，2019年12月10日，国务院扶贫办网站，http：//www. cpad.gov.cn/art/2019/12/20/art_61_108746.html。
[8] 北京市农村人口平均受教育年限、江苏省农业劳动生产率是2017年数据，天津市城乡居民收入比、上海市农村居民人均可支配收入、浙江省农村无害化卫生厕所普及率是2018年数据。
[9] 为保持一致可比性，农业劳动生产率、农村互联网入户率、农村燃气普及率、农村供水普及率、农村无害化卫生厕所普及率、农村人口平均受教育年限、参选村村民参选率等采用2017年数据，对生活污水进行处理的行政村比例、对生活垃圾进行处理的行政村比例采用2016年数据，其余采用2018年数据，下文同。
[10] 魏后凯、杜志雄主编：《中国农村发展报告（2019）》，中国社会科学出版社2019年版，第65—80页。
[11] “2020年后中国减贫战略研究”创新工程项目组：《2020年后中国减贫战略研究》，2019年创新项目结项报告，2019年。
[12] 魏后凯：《“十四五”时期中国农村发展若干重大问题》，《中国农村经济》2020年第1期。
[13] 魏后凯、杜志雄主编：《中国农村发展报告（2019）》，中国社会科学出版社2019年版，第50页。
[14] 魏后凯、杜志雄主编：《中国农村发展报告》，中国社会科学出版社2019年版，第51—53页。
[15] 魏后凯、杜志雄主编：《中国农村发展报告（2019）》，中国社会科学出版社2019年版，第51页。
[16] 魏后凯主编：《新中国农业农村发展研究70年》，中国社会科学出版社2019年版，第299—306页。
[17] 其中专门论及全球性保障以应对大流行病、大灾难等有全球性重大影响的事件，可见其有先见之明。Gill，I.S.，A.Revenga，and C.Zeballos，“Grow，Invest，Insure：A Game Plan to End Extreme Poverty by 2030”，World Bank Policy Research Working Paper，WPS7892，2016.
[18] 吴国宝等：《中国减贫与发展：1978—2018》，社会科学文献出版社2018年版，第39—61页。
[19] 目前多数研究都将相对贫困标准的比例值定为40%，以较低标准体现其可行性。在本研究方案中，由于有兜底贫困标准的存在，相对贫困标准中的收入比例不必过低，与OECD一致有利于比较。
[20] 王小林、冯贺霞：《2020年后中国多维相对贫困标准：国际经验与政策取向》，《中国农村经济》2020年第3期。
[21] World Bank，“Poverty and Shared Prosperity 2016：Taking on Inequality”，Washington，DC：World Bank Group，2016，https：//www.worldbank.org/en/publication/poverty-and-shared-prosperity-2016.