第一节 从社会影响评价到贫困与社会影响评价

现在被普遍接受的是认为社会影响评价产生于美国，并率先在西方发达国家推广。当大型援助机构将这一工具引入发展领域以后，社会影响评价就越来越独立于经济和环境影响评价，而对贫困和弱势群体给予了更多的关注。

一 工程项目的社会影响评价

一个工程的建设会在多个层面产生影响，但是对哪些层面的影响进行评价却反映了人们关注点的不同。对一个工程项目的评价往往包含了财务评价、经济评价、环境评价和社会评价。财务评价还主要关注项目本身，评价一个工程项目是否有经济收益；而经济评价、环境评价和社会评价则更多地关注项目的外部影响。比如经济评价是针对项目对国民经济的影响而做的评价，而环境评价则关注项目对环境是否产生负面的影响。社会影响则关注项目对人的影响，特别是对不同群体的人所产生的不同影响。

社会影响评价被看作是“一套对影响预先做出评估的知识系统，对因拟建项目或政策改变造成的环境变化，进而导致的对社区和个人日常生活品质的影响进行评价。社会影响指的是因预计行动而产生的变化，包括个人或社区日常的生活、工作、娱乐，与他人互动的方式、满足需求的方式，以及通常作为社会适应方式的变化”^[2]。社会影响评价的目的就在于对这种变化作出预先的评价，从而帮助决策者采取措施避免或将不利因素减至最小。对于无法避免的负面影响，要作出减缓或补偿措施。

社会影响评价是以人为中心的，关注不同的人会受到什么影响。所以Vanclay 在讨论什么是社会影响的时候指出，“从事社会影响评价的人都认为，那些对人产生影响的问题都是社会影响评价所应关注的”^[3]。

在20世纪50年代以前，各国还很少有对项目的外部影响做出评价的，一般工程项目的评价多停留在内部的财务评价，到了50年代以后才开始陆续有关于国民经济和环境的评价，而社会评价产生得更晚一些，一般认为1969年美国国会通过《国家环境政策法案》标志了该法案规定美国联邦政府投资或实施的所有项目和规划必须事先经过环境影响评价，提供环境影响报告书，包括自然环境和人文社会环境。在美国的项目评价中，社会评价被包括在环境评价当中。首先，环境影响评价必然涉及社会影响，项目对环境的影响归根结底还是对人群的影响；其次，当环境的概念被放大，社会文化也就构成了环境的一个有机组成部分。

然而，社会影响与自然环境之间有着本质的不同，第一，因为社会影响主要的作用对象是人，特别是当地人。识别出项目或规划的利益相关者，并考察项目或规划对其的影响，需要不同于环境影响评价的工具；第二，与自然环境不同，人是可以采取主动行动的，他们可以采取主动的行动表达自己的意愿或诉求；第三，社会是复杂的，由于一个项目所带来的变化往往并非直接的，而是通过制度、社区、组织和文化而产生复杂的影响，这就需要社会有更深入的理解和认识。

社会评价要回答的：（1）实施一个预计的行动将会发生什么，为什么，何时何地发生？（2）谁将会受到影响？（3）谁受损和谁受益？（4）不同的备选方案将会有何变化？（5）如何避免或减缓不利影响，增强效益？^[4]

上述问题尽管看起来简单，但是要回答这些问题需要大量翔实的经验和资料。

第一，不同地区具有不同的社会经济文化背景，因而可能面临着不同的问题。因此，社会经济文化的调查就成为社会影响评价的基础，特别是在文化构成上不同的地区，缺少翔实的社会经济文化调查就不能完成社会影响评价。

第二，社会影响评价是预测性的评价，也就是说在一个工程或规划还没有启动的时候，对其可能的影响进行预测，并提出相应的改进措施以减轻负面影响，增强积极影响。由于是预测性的评价，已有的相似工程项目和规划可以作为重要的参考。

第三，社会影响是要贯穿工程项目的全部过程。这有两重意思，一是在工程项目的不同阶段会有不同的影响，比如一个水利设施建设，早在项目的规划阶段就已经开始产生社会影响，不同的人群对未来这个水利设施会有不同的预期；建设过程中所产生的影响会更大，会涉及人口搬迁、土地占用等；而在建成以后，在使用和维护的过程中，以及未来设施的损毁或停止使用，都会产生不同的影响。二是要对这些影响做出预测，并相应地提出建议，需要丰富的经验。在项目的不同阶段，都要有相应的评价过程。在许多项目中，社会影响评价不仅仅停留在工程项目初期的预测上，还要进行相应的中期和终期的评估，从而观察和验证项目所产生的影响。

第四，不同于环境和经济影响评价，社会影响评价主要关注对人的影响，而人是可以进行自我表达的，因此在社会影响评价中，公众参与具有特别重要的意义。（1）参与意味着当地居民要有足够的信息了解工程项目和工程项目所带来的潜在影响；（2）当地居民要能够参与决策，表达自己的意见，并通过协商，形成了各方所能接受的决定。受到项目影响的人群之所以要参与协商和决策，一是因为他们有自己的利益诉求，二是因为评估者相信，当地人会更了解当地的实际情况，因此在规划和实施中需要反映当地人的意见。

由美国开始的社会影响评价在工程项目中得到越来越多的重视，一方面评价的理论和工具日渐完善，在一些大学专门开设了社会影响评价的课程；另一方面有越来越多的政府部门开始制定相关的社会影响评价政策。1994年美国制定了跨部门的社会评价原则和指南，以指导联邦政府各部门实施的社会影响评价。社会影响评价在许多国家和行业中开始被接受，比如在西方一些国家，社会影响评价以不同的形式被普遍接受。即使在德国这样比较强调工程技术的国家，社会影响评价也通过公众参与的方式，在工程设计中发挥越来越重要的作用。而在水库、铁路、采矿等社会影响比较大的行业，都制定了相应的社会影响评价标准，比如在世界大坝委员会（WCO）项目决策考虑次序为：社会评价、生态环境评价、经济与财务评价、管理评价、技术评价。社会影响评价成为最重要的评价。1980年成立的国际影响评价协会（International Association for Impact Assessment，IAIA）也积极推动了社会影响评价的国际化。

二 援助机构的社会影响评价

社会影响评价不仅在西方国家推广，而且被许多国际援助机构在提供援助时所采用。比如在20世纪80年代和90年代初，加勒比海发展银行（CDB）、泛美开发银行（IDB）、亚洲发展银行（ADB）等在自组织建立了社会发展部门。世界银行于1997年成立社会发展部门，于2002年8月拥有了社会分析范例手册，强化了项目社会评价的作用。

三 贫困预设会影响评价

贫困影响评价可以被看作是社会影响评价的一种特殊形式，高质量的贫困与社会影响评价的十大要素如下^[5]。

1）设置适当的问题。

2）确定利益相关群体。

3）寻找适当的影响渠道。这些渠道包括就业、价格、公共物品与服务、资产、转移和税收。

4）制度评价，也就是评价利益相关群体相互影响的机制。

5）数据和信息采集。

6）影响分析。

7）采取措施以克服或补偿负面的影响。

8）风险评估。

9）影响的监测评估。

10）关注不同的意见及政策反馈。