第二节 亚洲开发银行的贫困与社会影响评价

支持亚太地区的减贫和包容性发展是亚洲开发银行的重要目标。1999年亚行批准了Fighting Poverty in Asia and the Pacific：The Poverty Reduction Strategy，2004年进行了修订，在这个战略中，减贫和包容发展成为亚行项目支持的主要目标。那么亚行的支持如何达到目标，以及在减贫和包容发展方面的效果如何，就需要通过评估来实现。为此，亚行发布了一些贫困和社会影响评估的指南。这些指南发挥了两个作用，第一，在项目设计和实施中，要充分考虑项目对减贫和包容发展所产生的影响。第二，提供了具体的手段以实施评价。

亚行的贫困与社会影响评价是在两个层面上实施的，第一是在国家伙伴战略的层面上，也就是支持受援国或受援地区进行贫困和社会影响评价，从而形成相应的减贫和包容发展的策略；第二是在项目层面上，通过贫困和社会运行的评价，使项目在设计和实施中能够更好地发挥减贫和社会发展的作用。

在亚行的操作框架中，贫困和社会影响贯穿项目始终，在设计、实施和完成阶段，都有相应的评价和评估机制，以发现问题，改进项目。

在进行贫困影响评价中，亚行是从两个方面进行的，首先是在经济层面，将贫困影响分析纳入经济分析中。其次是与社会分析相结合，形成贫困和社会影响评价。

一 亚太地区的贫困

贫困被看作是缺少人类所必需的物资、服务、财产和机会（ADB，2004）。亚太地区曾经是全球贫困比较严重的地区，由于亚太地区的经济增长大大缓解了这一地区的贫困状况。但是在亚太地区，经济发展是不平衡的，一些地区的贫困问题仍然严重存在。同时，尽管随着经济发展，用收入作为衡量标准贫困缓解得很快，但是用非收入标准衡量贫困的减缓速度却比较慢。

减贫是一个综合的过程。亚行特别强调减贫的三个核心支柱，即促进贫困优先的增长、包容的社会发展和善治。可持续的经济增长对于减贫具有重要的作用，同时减贫也有助于经济的持续增长。但是仅仅经济增长是不够的，需要配合以包容的社会发展，包括对人力资本和社会资本、性别发展和社会保障的关注。实现社会发展需要良好的治理结构，包括公共部门的改革和与NGO的合作。只有这三者的共同作用，才能实现有效的减贫。

亚行强调国别指向的减贫计划和亚行与成员国在减贫方面的伙伴关系。为了实现减贫的目标，亚行加强对不同国别贫困的分析，促进国别减贫战略的形成，并将亚行的战略与各国的减贫战略相结合，强调以效果为导向的项目设计和项目实施。

作为减贫三个核心支柱的补充，在亚行的减贫战略中特别强调五个主题，即性别平等、环境可持续、私营部门发展、区域合作和能力建设。

为了更好地实施上述战略，取得更好的效果，亚行加强了监测评估机制，监测评估不仅仅在项目阶段，而且在部门、国别和机构等层面，都要实施监测评估。亚行同时强调在其项目实施过程中要不断学习，发展更有效的减贫工具，并在这个过程中加强能力建设。

二 贫困的经济分析

在亚行的项目设计和监测评估中，经济分析是最重要的部分。1997年亚行发布了《项目经济分析指南》指导对项目的成本收益和财务状况进行分析评估。这个指南中的附件25和附件26分别是受益分布分析和贫困分析，目的在于指导对项目的成本收益在不同人群中的分布和贫困影响进行分析。分布分析实际上是对不同人群从项目中受益的分析，在不同的项目中，群体的划分有不同的标准，如供给者、消费者、所有者，也可以分成国内和国外的不同参与者。这类似于利益相关群体分析，分析目的在于识别项目是否使预期的受益群体受益。而贫困影响分析可以被看作分布分析的一个特殊类型，主要目的是分析贫困群体是否从中受益和如何受益。

在上述文件中，贫困分析还仅仅是经济分析手册中的附件，为了强调贫困分析的重要性和完善贫困分析的方法，上述的两个附录文件在2006年被扩充成为《贫困手册》。这个手册对经济分析中如何加入贫困分析做了详细的说明。在这个手册中，贫困分析包括了两种分析，即贫困的背景分析和贫困影响分析。通过贫困分析，亚行希望达到两个目的：第一，在国家的层面上，通过贫困分析，了解成员国所面对的减贫任务，从而决定在贫困和非贫困项目中的投入比例。在亚行的框架中，一部分项目的主要目标就是减贫，这被看作是贫困项目，除此之外的项目都被看作非贫困项目。针对不同国家的具体情况，项目投入的比例是不同的。当然，非贫困项目并不意味着不能发挥减贫的作用；第二，在项目层次上，贫困影响分析可以帮助完善项目设计和监测项目的效果，特别是贫困项目对减贫的作用。

指向贫困的项目首要的目的在于减贫，因此贫困影响评价被特别强调。贫困影响分析只是作为经济分析的一部分，因此有关贫困影响分析就是利用经济学的支出和受益的分析方法，分析贫困阶层在项目中受益的多少。所谓受益多少包含了两个意思：第一是受益的人数，第二是总体受益中，贫困所占的比例。这种分析不仅保障使更多贫困人口受益，而且可以使贫困人口受益更多。按照亚行的方法，先对经济的投入产出在不同人群的分配进行估算，比如生产者从中受益多少、消费者从中受益多少，然后计算贫困的生产者和贫困的消费者各自受益是多少，将不同贫困者受益的总量相加在一起，就得出对贫困的影响，贫困人群受益的总量占总受益的比例被称为贫困影响率（poverty impact ratio），这是计算贫困影响最重要的一个指标。这种分析方法比简单地计算项目所覆盖的贫困人口数量要更有意义。

在项目的不同阶段，贫困影响分析具有不同的要求，《贫困手册》重点介绍的是在项目准备阶段如何进行贫困影响分析。在亚行的程序中，项目准备可以分成两个阶段，即项目前准备期和项目准备期。

前准备期是要形成项目的概念框架，确定项目的方向，在这个阶段的贫困影响分析要有助于理解贫困的现状和减贫的机制，从而使项目的设计能够反映减贫的需求。贫困影响分析要能够回答下面的一些问题。

首先，要预想到减贫的效果，因此要描述贫困的现状，确认项目所影响的贫困人群；分析项目区域的贫困原因；分析项目通过什么机制对贫困产生影响。

其次，解释项目取得预期贫困影响的假设，如目标瞄准机制、贫困人口付费的意愿、财务可持续性等。

最后，还要分析项目风险，包括项目失败对贫困人群产生的负面作用、受益向非贫困人群的渗漏程度，以及减少风险可能采取的措施。

总体来说，在项目前准备时期，贫困影响分析还是比较简单，主要是使项目设计能够考虑到减贫的因素。

项目准备阶段需要更详细的贫困影响分析，包括有详细的数据说明有多少贫困人群从项目中受益，以及他们可以有多大的经济收益。对于贫困人群受益的机制和避免受益流失到非贫困人群，都要做出详细的说明。

在项目设计阶段还有一项重要的工作就是比较不同的项目方案对贫困产生的不同影响，从而筛选出最有利于产生减贫作用的项目。对不同方案的比较选择也是阐述项目理由的过程，在项目设计中往往会有不同的项目和活动的选择，进行这种比较会有利于筛选最佳的项目干预方式。

在非贫困项目中，减贫并非主要的目标，其主要目标往往是促进经济增长，但是亚行强调包容性经济增长，这使得促进经济增长的项目也可以同时发挥减贫的作用。因此尽管不要求在非贫困项目准备阶段提供详细的贫困影响评价，尽管亚行也鼓励项目做出贫困运行的评价，但是亚行要求对项目区域的贫困现状、减贫政策，以及其他相关项目的情况进行系统分析，从而分析现有的项目设计是否适合当地情况，发挥减贫的作用。

我们看到，2001年的手册中所强调的贫困影响分析具有以下几个特点。

1.主要是项目设计阶段的贫困影响分析，分析的数据多利用原有的数据，对项目可能产生的影响，及不同的项目选择进行分析，目的在于改善项目设计。

2.关注经济指标，关注贫困人群的受益，这就使亚行的项目可以发挥减贫的作用，不管是以减贫为直接目标的项目或者不是以减贫为直接目标的项目。

3.注重贫困的背景和国家战略的分析，从而在项目中形成有效的减贫机制。

三 贫困与社会分析

在亚行的框架中，贫困影响与社会影响是紧密结合的，在大多数情况下，贫困影响被包括在社会影响评价之内，统称为贫困与社会影响评价。导致贫困的因素是多方面的，包括政治、制度、社会等，这些因素相互影响，贫困与社会影响评价的目的就在于理解这种复杂的关系，提前了解可能的影响，从而改善项目设计。在亚行的贫困与社会分析中，特别关注下面的5个方面：1）贫困、不平等与排斥；2）性别；3）利益相关方与参与；4）社会风险与脆弱；5）制度与能力。

在贫困、不平等和排斥的分析中，要关注各种层面的贫困和不平等，如收入和非收入方面，地区之间，以及社会和政治的不平等，等等。贫困和不平等的分析构成了社会影响评价的核心内容。

性别不平等与性别发展是社会评价中所特别关注的。因为不论是经济的，或是社会和政治的性别不平等都是经常出现的，而且贫困、民族和残疾等还会加剧性别不平等。因此，减少性别不平等和促进女性全面地参与社会、经济和政治生活对于减贫具有重要意义。

促进广泛的社会参与是实现减贫的重要手段。利益相关方分析和参与既是贫困和社会影响评价的内容，也是评价的方法。亚行特别强调参与和利益相关方的分析在贫困和社会影响评价中的作用。

社会风险分析的目的在于最大程度减少社会风险对受益群体的影响，如恶劣的劳动条件、与基本服务相关的风险、艾滋病传播、自然灾害及特定人群和阶层的风险。

脆弱性分析则关注劳动条件、艾滋病以及灾害所导致的脆弱等。同时在社会分析中还要关注社会保障制度和各种正式、非正式的制度，如法律、规章等。^[6]

亚行的贫困与社会影响评价有两类，第一类是服务于国家的伙伴策略和区域合作。通过对国家和区域的贫困与社会影响分析，发现当地的贫困形成机制，并制定国家伙伴战略，通过有效的监测评估考察策略实施过程中的贫困与社会影响。

第二类贫困与社会影响评价是和项目相关的，包括项目准备阶段和项目实施阶段。在项目准备阶段，贫困与社会影响评价要分析当地的贫困现状，对项目的贫困和社会影响做出预测，并对项目的设计提出建议。而在项目实施过程中就要依据项目的监测评估系统，对项目的贫困和社会影响做出监测和评估。表1-2反映出在项目不同阶段贫困与社会影响评价的产出和目的。

表1-1 贫困与社会影响评价（国家和区域）

表1-2 贫困与社会影响评价（项目）

亚洲开发银行有一套详细的贫困影响评价的政策和规制，在成员国合作及实施项目中，都做了详细的贫困与社会影响评价，这对亚太地区的减贫产生了积极的影响。

首先，减贫和社会发展被作为重要目标，贯彻到成员国合作和项目中。

其次，通过贫困与社会影响分析，可以理解贫困形成的原因，并制定相应的政策和措施。

再次，通过利益相关群体分析和参与，使更多的社会群体参与到项目的设计和实施中，并形成信息、利益共享机制。

最后，通过持续的监测评估，形成不断学习机制，从而使政策和项目得到不断的完善。