导言^[1]

第一节 重大政策和项目进行贫困影响评价（PIA）的国际经验和启示^[2]

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》指出，“对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，要进行贫困影响评价”。但是，什么是贫困影响评价？为什么要进行贫困影响评价？如何进行贫困影响评价？怎样运用评估结果来完善政策和项目设计？对这些问题的研究在我国基本上还是一个空白。而在国际上，贫困影响评价（Poverty Impact Assessment，PIA）早就被一些国际组织如世界银行、联合国、经济合作组织和很多国家所重视并纳入了政策制定和项目设计过程。本文将对贫困影响评价的国际经验进行总结并探讨这些经验对我国的启示。我们认为，政府在重大政策和项目开始实施之前进行贫困影响评价极其必要，是防患于未然、保证社会稳定、实现包容性增长、全面建成小康社会的重要措施。

贫困影响评价的一般做法是，在重大政策和项目设计阶段对可能涉及的贫困、弱势群体加以界定，并运用科学方法对政策/项目可能造成的影响进行评估，在此基础上修订并完善政策/项目，让它们更加有利于贫困群体的生计和发展。所谓重要大政策和项目，是指那些不以减贫、扶贫为直接目的，但是会对贫困地区和贫困群体产生重大影响的政策和项目，包括刺激经济增长的金融税收、就业、教育、医疗、土地、资源开发、移民，等等。我们特别强调在贫困地区实施的不以减贫为直接目的的政策和项目应在设计阶段进行贫困影响评价，尤其在中西部贫困地区与老百姓生计密切相关的土地（包括耕地、草场、山林、水域等）整理、环境保护、资源开发、基础设施建设、住房、社会保障等方面的政策和项目。

一 贫困影响评价的国际经验

减贫在20世纪90年代开始成为经济社会发展领域的一个主流话语。1995年哥本哈根世界峰会宣言提倡将消灭贫困、让贫困人口参与到社会经济发展中作为国际社会的主要责任之一。在90年代后期，一些主要的国际组织如世界银行开始将减贫作为机构的中心任务之一。2000年，联合国通过千年发展目标，提出到2015年要将全世界极端贫困人口减少一半。贫困影响评价（Poverty Impact Assessment）作为减贫的一个重要措施就是在这个背景下产生的。

最早明确提出贫困影响评价的是亚洲开发银行（The Asian Development Bank）在1997年2月出版的《项目经济分析指南》，在该书的附录26中对该概念作了简要的介绍。在2001年7月，该机构出版单行册全面详细地介绍了贫困影响评价，并将贫困影响评价强制性地列入该机构所有项目的前期经济分析中。贫困影响评价也被世界银行采纳。在2001年制定的《贫困和社会评估用户指南》中，世界银行（The World Bank）将贫困影响评价作为指导发展中国家政策制定和变革的圭臬，并将其确定为该机构为实现世界减贫计划和联合国千年发展目标的重要措施。经济合作与发展组织（OECD）也于2007年出版了贫困影响评价指南，对评估的目标、过程和工具作了细致的介绍，并要求国际组织和成员国在制定政策或者实施项目之前进行评估，使得经济增长能够更加惠及贫困和弱势群体。另外，联合国经合组织（UNDP）、联合国粮农组织（UNFAO）、欧盟（EU）、美国国际发展机构（USAID）、英国国际发展部（DFID）、瑞典国际发展机构（SIDA）等一些大型的国际机构都要求在政策或项目实施之前进行贫困影响评价。

很多国家也出台了关于贫困影响评价的政策。例如，爱尔兰政府在2005年通过政策明确要求一些重要的政策措施在出台之前必须进行贫困影响评价，并在2008年出台细则规定必须进行贫困影响评价的政策范围。其他一些欧盟成员国在欧洲反贫困网络（Europe Anti-Poverty Network）的倡导下也开始关注并实施贫困影响评价。在美国，联邦政府和很多州政府要求或者建议对一些政策和项目进行贫困影响预测（Poverty Impact Projections）。在加拿大，一些政府的项目要求进行贫困影响评价。另外，贫困影响评价的政策在亚洲、非洲和拉丁美洲很多国家也开始实施，并纳入政府的整体减贫和发展规划。可以说，在政策/项目开始实施之前进行贫困影响评价正成为一个国际潮流。

（一）贫困影响评价的作用

贫困影响评价有如下几个作用：第一，更有效地消除贫困。目前，国际社会已经达成一致共识，贫困不仅仅是缺衣少食，还体现在其他多方面包括教育、医疗、权力和影响、社会地位和尊严，等等。这种多维度的贫困不仅仅与直接的扶贫政策相关，还与其他不以减贫为直接目的的政策和项目相关。基于此，一些国际组织如世界银行、联合国和经合组织等才将贫困影响评价纳入实现整体减贫目标和联合国千年发展目标的方案中。因为只有这样，才能够更有效地消除贫困。第二，使发展政策和项目更加有利于贫困和弱势群体。如果不进行贫困影响评价，一些发展政策和项目的好处可能会被更优势的群体所攫取，而贫困和弱势群体往往由于自身缺乏必要的能力或资源而不能分享到好处，甚至可能因此而落入更加贫困和弱势的境地。第三，实现包容性增长。这是实施贫困影响评价的主要目标之一。亚洲开发银行和经济合作与发展组织都强调经济增长必须给穷人及其他的弱势群体带来好处，而不是将他们排斥在外。在以往促进经济增长的政策和项目中，仅仅将经济增长的最终结果如GDP作为衡量标准之一，而没有分析经济增长是否给贫困群体带来好处。第四，贫困影响评价也是避免和缓解社会冲突的必要手段。以前很多国际组织如世界银行在发展中国家中实现发展项目时经常遇到本地居民反对的情况，或者在居民之间引起冲突。因为这些项目虽然在整体上有助于发展，但有可能剥夺特定群体的生计而使他们变得更为贫困，造成社会冲突。在政策和项目制定之前进行贫困影响评价能够有效地避免和缓解可能出现的社会冲突。

（二）贫困影响评价的一般过程

国际组织和一些实行贫困影响评价的国家都设计出了适合自身的评估过程，但是经过总结分析我们发现这些过程具有很高的相似性。这里以经济合作和发展组织的框架为例来介绍贫困影响评价的一般过程。

经合组织将贫困影响评价分为五个模块，也就是五个步骤：（1）评价贫困的整体状况和国家的总体的扶贫战略。这一步骤要确定被评估的政策和项目是否与国家的总体扶贫战略相一致。（2）相关利益者分析和机构分析。这个步骤首先要考察并确定谁是政策/项目实施的主要机构和利益相关者，特别是可能受到影响的贫困和弱势群体。其次，考察这些机构和利益相关者的倾向，他们是支持还是反对。最后，应该强化或弱化哪些措施使得这些机构和利益相关者发挥有利于贫困群体的影响。（3）确立影响渠道以及渠道带来的整体效果。影响渠道是指评估的政策/项目经由某种路径对贫困/弱势群体产生影响，可能的渠道包括物价、就业、税收、补贴、资源和公共服务等的使用、能力建设，等等。（4）评估相关利益者和目标群体的能力及政策/项目对其能力的影响。经合组织特别关注能力建设，认为只有提高了贫困和弱势群体的能力，才能够使得减贫可持续，才是真正的减贫。所以这一步要评估政策/项目能不能加强他们的能力，实现永久性脱贫。（5）评估政策/项目对总体减贫战略的作用，如它能不能有助于实现联合国千年发展目标，或者它会带来什么样的风险。在这个五个步骤完成之后，经合组织还建议评估者应总结出政策建议，帮助决策者进行正确决策来改善该政策/项目。

另外，一些国际组织和国家不仅仅在政策/项目实施前进行贫困影响评价，也在政策/项目实施中期进行贫困监测，在完成后再次进行贫困影响评价，特别是对一些重大的政策和项目更是如此。这样做的好处是，可以在政策/项目实施中期根据评估结果进行调整，还可以为下一步的政策制定和项目设计提供参考。

（三）贫困影响评价的具体方法

贫困影响评价按参与主体可分为专家评估法和参与式评估法。所谓专家评估法，是指聘请专家组成评估团体，利用专家的专业知识和技能进行评估。而参与式评估法是指由政策/项目的最终受益方，特别是特困和弱势群体，参与到评估过程中来，由他们来决定政策或项目是否对他们有利或者有弊。目前一般的采取的是综合这两种方法的混合式评估法，指既利用专家的专业技能也让贫困群体参与的方法。按评估资料的来源和性质可分为定量评估法和定性评估法。由于两种方法各具优缺点，所以目前通行的做法也是在评估中将这两种方法相结合。

一些国际组织开发出了很多特定的评估工具，对我国的贫困影响评价具有很强的借鉴意义。下面就介绍三种由世界银行开发的特别适合于贫困影响评价的几种工具。

利益相关人分析法：利用定性资料来分析不同群体的利益和影响力以及它们如何与将要或者正在实施的政策和项目相关。利益相关人分析法关注在政策/项目实施后这些群体将采取哪些政治或社会行动、他们拥有哪些资源、他们对政策/项目又有何看法。

参与式贫困评估法：让贫困群体直接参与讨论政策/项目以及他们所希望看到的变化，包括分析他们的政治、制度和社会环境，他们优先选择哪些政策或项目，他们对多维度贫困的理解、他们应对贫困的策略以及受到的制约。

贫困图示法：将受政策/项目影响的地区用地图的方法标出不同地区的贫困和社会不平等水平。在地图中列出的信息包括教育、健康、水资源、公共服务、农业生产等信息，从而评估政策/项目对该地区可能产生的影响。

需要指出的是，一个评估可能会用到多个工具。如何选择合适的工具要根据政策或项目的具体性质和要求而定。

二 在我国实行贫困影响评价的必要性

目前我国的绝对贫困人口数量已经不多，但是低收入人群的数量依然十分庞大。2011年将贫困线年纯收入定为2300元以后，农村贫困人口猛增到1.28亿人。可见减少贫困、实现共同富裕的任务还很艰巨。在这个大背景下，在我国进行贫困影响评价极其必要，这是因为：

首先，由于没有进行贫困影响评价，一些政策和项目加重了贫困和弱势群体的负担，使得一些原来脱贫的群体再次返贫。最明显的例子为2001年开始实施的“集中办学”政策。该政策旨为提高教育质量，将农村学校集中到乡镇或者县城，结果是农户必须要支付高昂的交通费用来供孩子上学。一些贫困户因此不得不让孩子辍学，一些家庭必须要在城镇租房子陪孩子读书，极大地加重了农户特别是低收入农户的负担。在交通不便的西部山区和贫困地区更是如此。如果在政策制定前进行贫困影响评价，也许就可以避免或者减轻这些负面后果。

其次，由于没有进行贫困影响评价，一些看似有利于民生的政策或项目得不到老百姓的认可，有的甚至适得其反，没有改善反而损害了贫困群体的利益。目前，国家在贫困地区实施的项目众多，仅2010年政府在西部地区投资就达到6000多亿元。一些项目虽然斥资甚巨，也增加了地方的GDP，但是老百姓特别是贫困群体受益很少。例如，调研发现，一些西部地区斥巨资修建了高速公路，但是由于收费和对车辆的限制，低收入群体根本无法使用。他们仍然拥挤在原来的公路上，而这些公路由于缺乏资金而每况愈下。

再次，由于没有进行贫困影响评价，一些开发项目在部分地区引起了社会冲突，恶化了干群关系，危害到社会稳定和建设和谐社会的总体目标。目前，在中西部贫困地区实施的发展项目很多涉及资源开发。这些资源如土地、草场、山林、水域、矿藏和当地老百姓的生计密切相关。一旦由于项目开发而损害了当地人口特别是贫困群体赖以生存的资源，就很容易引发社会冲突，在民族地区还会引发民族间的冲突。这样的事例在近年有快速上升的趋势。例如，我们的调研发现，内蒙古一些地区由于开矿而损害了草场、污染了水资源、破坏了基础设施，引起了社会冲突甚至是民族矛盾。

最后，贫困影响评价有极强的针对性，是实现包容性增长、全面建成小康社会的有效措施。目前，在我国实行的相关评估主要有两种：一是环境评估，二是社会评估。这两种评估都直接或间接地涉及贫困与弱势群体的问题。但是，对贫困的考虑都不是它们的核心部分。而贫困影响评价则不同，它以保护和援助贫困/弱势群体为直接目的。在进行政策或项目设计时目标明确，过程直接。只有这样，才能保证我们的经济增长能够惠及贫困群体，实现包容性增长，并最终实现全面建成小康社会的战略构想。

三 政策建议

根据贫困影响评价的国际经验以及我国的实际情况，我们提出如下政策建议。

第一，开始贫困影响评价的基础性研究。目前，贫困影响评价在我国基本上还是一片空白。虽然一些政府机构和学者意识到贫困影响评价的重要性，但是对于如何进行贫困影响评价以及评估完成以后如何改善相关的政策和项目设计，还没有清楚的认识。所以，我们建议国家组织研究团体或资助相关的基础性研究，介绍各种贫困影响评价的方法和工具，总结国际组织和其他国家在进行贫困影响评价的实践经验。

第二，建立起一套适合我国国情的贫困影响评价的指标体系。贫困影响评价的指标由于社会环境的变化而变化。虽然国际组织和其他的国家已经有了现成的指标体系，但是它们不完全适用于我国。所以我们建议应在调研和实践的基础上，广泛征求社会特别是贫困群体的意见，建立起一套适合于我国的指标体系。这个体系中的指标应该融入多维度贫困的含义，但同时也应指向明确、操作简单实用。在必要的情况下可考虑制定出针对不同地区和不同类别的政策/项目的多套指标体系。

第三，开展贫困影响评价的试点工作。在正式的政策文件出台之前，国家可以选择对一些大规模的直接有关民生的政策和项目进行贫困影响评价试点，特别是在贫困地区实施的政策和项目。对一些已经完成的政策和项目，也可以开展后期贫困影响评价，为下一个相关的政策和项目提供参考。贫困影响评价试点应有针对性，特别是要瞄准目前容易损害贫困和弱势群体生计、激发社会矛盾的政策和项目，如土地（包括耕地、草场、山林、水域等）整理、环境保护、资源开发、基础设施建设，等等。