第二节 发展中的贫困与贫困影响评价[3]
经过大规模的扶贫开发，中国农村反贫困已经进入一个新的阶段，在绝对贫困问题得到缓解的时候，相对贫困问题得到越来越多的关注；经济增长对减贫的作用在降低；特别是在经济发展过程中，一些发展政策和发展项目在推动经济发展的时候忽视了弱势群体的利益，对贫困群体产生负面影响。在这种背景下，减贫不再是单一扶贫部门和政策的任务，而是需要整个社会都关注贫困问题。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》提出“对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，要进行贫困影响评价”，其目的就是要消除重大项目和政策对贫困的负面影响，使那些并非针对贫困人群的项目和政策也能发挥扶贫的作用。
贫困影响评价已经是一个比较成熟的工具，被发展援助机构和一些发达国家广泛应用于政策和项目评价，在这方面，中国也积累了较多的经验，我们将在这篇文章中，阐述和分析贫困影响评价的发展过程以及其在减缓贫困中所发挥的作用，并结合我们研究，提出实施贫困影响评价的政策建议。
一 发展与贫困问题
中国农村的减贫成绩是世界公认的，按照原有的贫困标准计算，贫困人口从改革之初的25亿人减少到2000年底的9422万人，并到2010年年底减少到2688万人；农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的102%下降到2010年的28%。[4]2011年采取了新的贫困标准，按照新的标准，有更多的贫困人口被包括进来。从2010年到2013年，按照新的农村贫困标准统计，农村贫困人口减少了大约50%，到2013年还有8249万农村贫困人口。[5]
随着贫困人口的大幅度减少，减贫工作也进入了新的历史时期。第一，扶贫的目标不再仅仅是解决贫困人群的基本生存问题，而且也包含发展问题。2011年以前的贫困线是按照满足最基本生存需求制定的，在大部分贫困人口的生存问题解决以后，将满足贫困人群最基本生存需求作为扶贫的目标就不够了，还需要关注贫困人口的发展需求。只有大幅度提高贫困人口的收入水平才能使他们稳定脱贫，并且能够满足他们基本生存之外的需求，如医疗和教育需求。扶贫纲要中将2011年到2020年的扶贫目标定位“两不愁三保障”就是基于这样的要求提出来的，扶贫要使贫困人口“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”。此后国家大幅度提高了贫困线的标准，也是考虑到贫困人口的发展需求。
第二，在中国成功地解决绝对贫困问题的同时，相对贫困的问题越来越凸现出来。相对贫困一方面表现为收入差距的扩大，贫困人口的收入增长水平低于农村收入增长的平均水平，与其他农村人口的收入差距在扩大；[6]另一方面也表现为发展过程中出现的区域差距扩大，一些制度因素带来的社会排斥和对社会弱势群体的剥夺，以及缺少社会保障带来的贫困人口脆弱性增加。[7]贫困既表现为绝对的生存困难，更表现为相对的社会差距，即贫困者在物质和社会生活条件上处于一种相对于他人的匮乏状态。发达国家往往采用相对的收入标准，比如收入中位数的50%，作为测量相对贫困的标准。[8]随着中国经济发展，相对贫困问题会逐渐纳入扶贫工作中。
第三，在对支持贫困人口脱贫的同时还要采取措施防止脆弱人群落入贫困。脆弱性是表示人群抵御风险的能力很低，在遇到风险的时候很容易陷入贫困。随着经济发展，出现了越来越多的社会风险，比如市场的不确定性、环境恶化和不适当的政策都会使那些脆弱人群面临更大的社会风险，因此识别脆弱人群和采取有效措施降低其脆弱性对于减少贫困的发生和可持续的发展具有重要意义。传统的减贫政策是一种事后干预，也就是对已经陷入贫困的人群提供支持，而对脆弱性的干预是事前政策干预，也就是在贫困发生之前采取政策和措施。贫困的事前干预不仅能更有效定位即将陷入贫困的群体和减少贫困人口长期贫困，增强政策的有效性，也能减少减贫政策成本。[9]
第四，经济发展也带来了新的致贫因素。经济发展在减少贫困的同时也在产生新的贫困，有研究表明，从1978年开始的经济增长对缓解农村贫困起了重要的作用，但是在2000—2010年，经济增长对减贫的贡献减少，这个阶段的经济增长是不利贫的。[10]这种现象之所以产生，是因为不适当的公共政策、经济开发和生态环境变化对贫困人口产生了负面影响。一些研究表明，不适当的公共政策会加深贫困人群的贫困程度，比如农村教育中的“两免一补”政策有助于缓解农村贫困家庭子女上学的困难，但是这些益贫效果被集中办学所抵消了。[11]同样，自然资源的开发可能会提高地区经济增长速度，但是也会导致“资源越来越少、富豪越来越多，农牧民越来越穷”的结果。[12]此外，伴随经济增长而不断增加的大型工程项目所引发的非自愿移民经常是贫困发生的重要诱因。[13]气候变化和资源的不合理利用导致的环境退化增加了生态脆弱地区农牧民生计困难，使农牧民陷入贫困的可能性增加。[14]随着中国经济发展，越来越多的工程项目和公共政策在贫困地区实施，这些项目和政策在促进当地经济发展的同时对减贫发挥了重要的作用。但是也有一些项目和政策因为设计和实施的问题，没有发挥减贫的作用，甚至可能增加贫困人群的困难。要使重大的公共政策和大型工程项目发挥减贫作用，避免由此导致的新的贫困产生，被国际社会所使用的“贫困影响评价”可以作为有效的工具。贫困影响评价的目的在于通过评价，在政策和项目的设计中强调减贫的作用，通过政策和项目实施，使贫困人群受益，从而实现包容性发展。
二 千年目标与贫困影响评价
2000年联合国提出了千年目标，随后各个发展援助机构都将受援国的减贫作为援助的首要目标，为了使发展援助更有效地发挥减贫的作用，一些援助机构都开始实施贫困影响评价以了解受援国的贫困状况和原因，改善项目和政策设计，提升项目和政策的减贫效果。
作为国际最重要的援助机构，世界银行比较早地提出了贫困影响评价的概念。1999年世界银行发布了《项目的贫困影响评价手册》[15]，为发展项目的贫困影响评价提供了工具。手册指出，尽管从发展援助中可以看到世界银行的投资支持了受援国的经济增长，但是具体项目对贫困人群产生什么影响，并不清楚，只有通过贫困影响评价才能提供客观的、有证据支持的评价，从而可以改善决策。
在实施贫困影响评价以后，世界银行很快意识到，贫困影响评价与社会影响评价不可分割，因此提出贫困和社会影响的评价框架（PSIA），并将贫困与社会评价框架用于成员国的政策分析。[16]2004年，世界银行正式提出要对受援国实施贫困与社会影响评价，以发现援助贷款对减贫的影响，确认采取哪些措施以消除其负面影响和扩大正面影响。2009年世界银行曾经组织专家对贫困与社会影响评价做出回顾，发现对于改善所在国的政策，贫困影响评价可以发挥很大作用。
几乎与世界银行同期，亚洲开发银行也引入了贫困影响分析工具。2001年发布的《项目经济分析中的贫困影响评价手册》强调要将对贫困影响的分析纳入经济分析中。在亚行的减贫战略中，贫困不仅仅是经济层面的贫困，更是社会层面的贫困，因此贫困分析和社会分析相互结合得越来越密切。2001年发布了《贫困与社会分析手册》；2006年发布的《贫困手册》在指导贫困分析中，比较多地强调了社会影响评价；而在2007年发布的《贫困与社会分析手册》中，对贫困也寄予了高度的重视；到2012年，亚行修订《贫困与社会分析手册》，将贫困与社会影响结合起来，进行系统的评价。
贫困与社会影响评价得到了英国海外发展署、德国技术援助公司（GTZ）等双边援助国的积极响应。经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会（Development Assistance Committee，DAC）由29个主要援助国家组成，所提供的官方发展援助占到全球官方发展援助的90%以上。发展援助委员会认为要实现联合国千年目标就必须要建立援助者和发展中国家的伙伴关系，援助要针对具体国家有具体的战略，只有这样才能提高援助的效率。2003年制定了《协调援助者实践以提供高效援助》，提供了如何针对具体国家制定援助策略的方法；2005年更清楚地提出了贫困影响分析，并在2006年形成了完整的分析工具；2007年出版了贫困影响评价的操作手册。发展援助委员会希望通过贫困影响评价，促进贫困优先的经济增长并使援助项目发挥更好的减贫作用。
各个援助机构都制定了自己的贫困影响评价框架，但是这些框架相互影响，有许多共通之处。综合这些框架，可以看到贫困影响评价的几个共同要素。
第一，在援助机构的评价框架中有社会影响评价、贫困影响评价和贫困与社会影响评价，在本质上，三种评价都是关注到贫困和社会影响，但是在方法上有所不同。
从20世纪中期西方国家开始利用社会影响评价作为工具以改善工程项目的设计和实施，希望通过社会影响评价可以发现项目对相关人群潜在的社会影响，并在项目设计和施工中采取措施以减少负面影响。社会影响评价是工程项目设计之前进行的评价，与环境影响评价一起构成工程设计和批准的先决条件。国际发展机构在发展援助中引入了社会影响评价。发展援助机构的目标是发展中国家，因此在社会影响评价中更多地关注了对弱势群体的影响，比如在亚洲开发银行的社会影响评价特别强调在工程项目的设计和施工中要对移民、妇女、少数族群等弱势群体所受到的影响进行系统评估[17]，在这个意义上说，社会影响评价已经包括了贫困影响评价。
贫困影响评价是随着援助机构强调实现联合国千年目标而逐渐发展起来的，因此贫困影响评价的目标更明确，最初的贫困影响评价多集中在对贫困群体经济影响的评价，因为增加收入被看作脱贫的最重要标志。随着贫困影响评价的实施，援助机构对贫困的理解也越来越趋于综合的多维度，贫困不仅仅是经济收入的问题，更是社会层面的问题。比如在OECD更多地受到阿玛蒂亚·森的影响，将贫困看作能力的缺乏。在发展援助委员会所采用的多维贫困的概念中就包括了5个方面能力的缺乏，即经济能力、人的能力、政治能力、社会文化能力和保护的能力。在这5个方面之外还有2个纵贯的主题，即性别和环境问题。在多维贫困的概念下，贫困影响评价包含了经济收入之外更多社会影响。
与早期的社会影响评价多集中在工程项目上不同，贫困影响评价不仅包括对工程项目的评价，也包括对发展政策的评价，特别是对国家层面政策的评价。亚洲开发银行的贫困影响评价是在两个层面上实施的，第一是在国家伙伴战略的层面上，也就是支持受援国或受援地区进行贫困和社会影响评价，从而形成相应的减贫和包容发展的策略；第二是在项目层面上，通过贫困和社会运行的评价，使项目在设计和实施中能够更好地发挥减贫和社会发展的作用。而世界银行则对其成员国的政策改革进行了多项贫困影响评价。[18]
由于社会影响评价与贫困影响相互之间的关系如此密切，所以援助机构发展出了贫困与社会影响评价的框架，这是一个以减贫为目标的社会影响评价体系，这个体系逐渐代替了贫困影响评价。但是随着这个体系的逐渐完善，有些机构发现从事完整的贫困与社会影响评价是一件耗时耗力的工作，需要较多的人力资源和物力资源的投入，而且需要较长的时间，为了快速地评估贫困影响，他们又提出了一个比较简单的贫困影响评价方法。在OECD的框架中，贫困影响评价是依据现有资料对受援国和援助项目进行的评价，这一评价是在发展援助之前进行的，其目的在于给发展援助提供必要的背景资料。
第二，贫困影响评价包括了前评价、中期监测和最终评估。在世界银行的评价框架内，不同的评价服务于不同的目的。“贫困与社会影响分析包括对可能发生的影响的前评价，实施过程中的分析和改革完成以后的后评价。每一个评价都有特定的用途。贫困与社会影响前评价主要的目的在于提供有关选择和设计的信息，从而进行政策选择以达到更好的结果。在实施期间对信息和影响的监测可以对政策改革进行修正，重新思考改革中制度安排的改革速度和结果，也可以引入或强化原有的措施以减轻负面影响。最后，终期评价的目的在于评价改革完成以后所发生的实际影响，这有助于理解未来类似改革会产生什么影响。”[19]
由于评估目的不同，所以三个评估的侧重点也不同，在具体实施过程中也不要求每一项政策或项目都要完成三类评价。对于工程项目和公共政策的评估，实施过程中的监测和竣工验收评估都有悠久的历史，为了项目进行顺利，都会实施中期监测，为了验证项目效果，也会要求项目结束以后，甚至在项目结束一段时间以后，对项目进行评估。在贫困与社会影响评价的框架内，前评价被特别强调，评价也更聚焦在贫困问题上。OECD出版了《促进贫困优先的增长：贫困影响前评价实用指南》。[20]
对于决策者来说，前评价具有很重要的意义，因为前评价既包括对现状的描述，也包括对未来可能产生影响的预测。客观的资料给决策者提供背景资料以了解当地的贫困状况和贫困原因，并基于此设计和修正政策；而预测则基于政策设计，对其可能产生的影响进行预测，并提供合理的建议。发展政策和发展项目的设计是否合理并符合当地的实际，高质量的贫困与社会影响前评价是一个基本的条件。
第三，各个援助机构针对具体的评价需求，分别制定了一些评价的手册并发展了一些评价工具。比如OECD将贫困影响评价分成5个模块，分别是：模块1，贫困状况及政策项目干预与国家战略规划的相关性分析；模块2，利益相关群体和制度分析；模块3，识别影响机制及其后果；模块4，评价利益相关群体和目标群体的能力；模块5，评价援助干预的产出与千年目标和其他战略目标的关系。
世界银行所提供的分析工具，包括社会政治分析工具和经济分析工具，其中社会政治分析部分包括了4种工具，即制度分析、政治经济分析、利益相关方分析和参与式贫困评价。经济分析工具包括直接影响分析、行为分析、部分平衡和总体平衡分析，以及微观—宏观模型。亚洲开发银行也提供了在政策和项目阶段的分析目标。
但是由于贫困影响分析所面对的对象是多样的，分布在不同地区，而且评价的目的也不尽相同，因此世界银行强调“贫困与社会影响分析”是一个“导向”，也就是关注贫困现状及其发生原因，并在此基础上制定正确的发展援助策略，所以并不存在一个统一的贫困影响评价方法。上述分析工具也只是为了提出作为参考。
尽管没有统一的方法可以遵循，但是基于评价的实践，援助机构还是总结了判断一个有效和高质量评价的若干准则。英国海外发展署的一篇论文中阐述了7条高质量贫困影响评价的规律：（1）在整个政策的制定和实施过程中发挥重要作用；（2）提供有关贫困的多维和多方面的解释；（3）受援国主导；（4）促进更多利益相关方的参与；（5）更加透明；（6）成为国家发展过程的有机组成并支持其能力发展；（7）目的明确且可操作。（DFID）
此外，所有发展援助机构都把利益相关方分析和参与式作为必须使用的工具。贫困影响分析聚焦于贫困人群所受到的影响，但是这种影响是利益分配的具体体现，因此需要在利益相关方的分析中才能实现贫困人群所受到的影响，而且这些影响经常被外来的评价专家所忽视。
三 从发展援助到国家决策
贫困问题并非是发展中国家特有的问题，发达国家也同样存在着贫困问题，而且越来越严重。20世纪70年代末期以来，以里根和撒切尔政权为代表的欧美发达国家的政策向右转，减少政府在经济和社会事务中的角色，推行以私有化、市场化为核心的新自由主义政策。[21]新自由主义政策的推行加剧了发达国家的社会问题，使得贫困与失业率大大增加。为了解决贫困问题，一些西方国家开始提出对其公共政策进行贫困影响评价，以期通过公共政策缓解贫困问题。
欧盟建立以后，欧洲的许多国家的贫困问题凸显出来，对贫困问题的关注和强调使得欧洲成为最早在国家层面提出和实施进行贫困影响前评价的地区。随后北美也开始提出对公共政策进行贫困影响评价。从现有的文献来看，实行或积极推行的贫困影响评价的国家大致可分为三类。
第一类是全面推行贫困影响评价的国家。这类国家数目较少，主要有爱尔兰、立陶宛和加拿大相对自治的魁北克政府。这类国家的做法是将贫困影响评价作为所有重大经济社会政策出台前的必要条件。没有通过贫困影响评价的政策应做出相应的调整。其中爱尔兰实施贫困影响评价的时间比较长，其经验被许多国家所重视。
爱尔兰在1998年试行贫困影响评价，当时称为贫困验证（poverty proofing），2005年统一改称为贫困影响评价。贫困影响评价被定义为这样一个过程：“政府各部门、地方权力机构和其他国家部门对实行的政策和项目在设计、执行和回顾阶段进行评估，以确定它们对贫困和不平等的影响。目的是减少贫困。”评估的结果将直接影响到政府的财政预算和欧盟项目的资金分配。1999年，社会、社区与家庭事务部将贫困影响评价指南发到每一个相关的政府部门。同时，政府在重要的文件中对贫困评估的重要性和必要性进行了强调。这一阶段主要是试行阶段，目的是出台更有效和可操作性的贫困影响评价。2001年，爱尔兰国家经济社会委员会（National Economic and Social Council）对贫困影响评价进行了综合性的回顾，并提出了改善意见。
2002年，根据国家经济社会委员会的建议，爱尔兰在社会、社区和家庭事务部内设立了社会融入办公室（Office for Social Inclusion）来负责贫困影响评价。为了保证其他政府部门参与贫困影响评价，社会融入办公室在重要的政府部门都设立了联系官员。而且，为了让贫困影响评价能够在地方层面执行，2003年爱尔兰在9个地区设立了社会融入单元（Social Inclusion Unit），负责贫困影响评价各个地区的执行。
到2005年，爱尔兰建立起了一套较为完整的保证贫困影响评价的组织体系。这个组织体系的最大特点是贫困评估由最高的国家机构包括总理办公室和内阁授权，从而能够组织协调相关的政府部门和地方权力机构，在全国范围内推行贫困影响评价。
第二类是部分实行贫困影响评价的国家。这类国家不要求所有的重大经济社会政策都进行贫困影响评价，而是对一些涉及特别内容的政策进行评估。这类国家在欧洲数量众多，如英国、德国、比利时、葡萄牙、西班牙、爱沙尼亚、斯洛伐克，等等。对政策内容的设定，各个国家都有所不同。如英国、爱沙尼亚等国家将减少儿童贫困作为国家的重要目标，从而对一些涉及儿童的政策如教育、家庭福利要求进行贫困影响评价。其中英国对儿童项目的贫困影响评价是进行得时间比较长且比较系统的评价。
第三类国家在政策上还没有要求实行贫困影响评价，但是对实行此类评估的必要性有充分的认识，而且已经着手开始设计进行贫困影响评价的具体步骤，这类国家具有代表性的如美国。美国的贫困影响评价主要受到两个方面的推动，第一个是立法推动，首先提议进行贫困影响评价的是加利福尼亚州的众议院代表芭芭拉·李（Barbara Lee）。2005年，她和另外15个立法议员一起提出了一系列的贫困法案，其中就包括在政策出台之前应该进行贫困影响评价。自此以后，她每年都要在众议院的立法会上提交相似的议案。2011年她的议案建议任何预算开支大于1000万美元的政策都需要进行贫困影响评价，同时评估报告应该说明预算中的多大比例将使贫困群体受益，政策会使多少人口的收入增长超过贫困线或降低到贫困线以下，以及在多大程度上它将影响低收入家庭基本公共服务的获得。从这之后，很多州都提出过相似的议案。虽然暂时没有议案通过变成法律，但是可以预见的是，贫困影响评价在不久的将来会成为一些州甚至是联邦政府的政策。第二个推动力量来自于民间。他们的做法一般是召开研讨会、发表媒体文章以及影响立法议员。美国倡导贫困影响评价最活跃的组织是总部在华盛顿特区的法律和社会政策中心（The Center for Law and Social Policy）。该组织在2007年设立了论坛形式的机构“聚焦贫困与机会：新闻、观点和行动”（Spotlight on Poverty and Opportunity：The Source for News，Ideas and Action），专门关注贫困问题，倡导减贫行动，并致力于影响减贫的政策。2011年8月，该机构出版全面介绍分析贫困影响评价的文章，并在2011年9月召开了关于贫困影响评价的全国性研讨会。在此基础上，美国出现了一些在贫困影响评价方面有比较多经验的机构，如城市研究所（The Urban Institute）。
随着西方国家贫困问题严重程度的加深和社会对包容性发展的关注，贫困影响评价会越来越成为改善公共政策的有效工具。
四 中国贫困影响评价及其作用
中国大规模减贫的成效得到国际社会的公认，贫困影响评价在减贫的实践中也发挥了重要的作用。中国的贫困影响评价主要是以两种形式发挥作用的，作为前评价，主要体现在工程项目的社会影响评价中；作为后评估，一些学者对一些重大的公共政策进行了贫困影响评价。
在联合国提出千年发展目标以后，减贫就被作为中国政府的重要目标，与此同时，国际社会对中国的减贫也进行了广泛的援助，在提供发展援助的同时也将社会影响评价引入到中国。在国际援助项目的示范下，中国的投资管理部门和行业也分别开始推动社会影响评价。2000年，亚洲开发银行资助中国社会科学院社会学研究所进行了为期两年的“社会评价能力建设”技术援助项目，该项目以发展为导向，将消除贫困、社会性别、少数民族群体和非自愿移民作为投资项目社会评价所关注的主要内容，通过大量的案例研究、培训工作和各种层次的研讨会，推动了国内投资项目社会评价工作的开展。2002年1月，原国家发展计划委员会办公厅发布由中国国际工程咨询公司组织编写的《投资项目可行性研究指南》，该指南要求在投资项目的可行性研究中要包括社会影响评价。在这前后，一些行业部门，如中国石油天然气总公司、水利部、铁道部等都提出了各自的社会影响评价办法。有部门推动的社会影响评价主要集中在对工程项目的评价上，而评价的核心是项目对弱势群体的影响，特别是移民、征地和少数民族。在社会影响评价中，广泛地采用了利益相关方分析和参与式方法，强调实地调查和倾听当地人的意见。
与此同时，中国政府停止征收农业税并大幅度增加对农村地区投入，这些政策的实施对推动农村发展起到重要作用，但是对贫困地区和贫困人群产生了哪些影响？为了回答这个问题，一些学者开始采集数据，对这些政策实施贫困影响评价，其中有代表性的包括吴国宝等人对农村基础设施投资和粮食直补政策的评价；刘璨、李怒云、支玲等人对林业重点工程的社会影响评价，以及庄天慧等人对农村教育政策的贫困影响评价。这些贫困影响评价与社会影响评价不同，他们都是对已经完成的项目进行评估，而不是前评价；另外，这些评估都以定量研究为主，发展出评价的模型。尽管这些后评估对改善政策设计发挥了重要的作用，但是评估结果也表明了，如果在这些政策的制定阶段有高质量的贫困影响评价，那么政策中的许多问题是可以避免的。
尽管贫困影响评价在中国的一些行业和投资项目中已经实施，但是现在的评价还很分散，在不同行业和不同项目中，缺少统一要求；另外，缺少组织系统来推动贫困影响评价，也缺少有资质的实施机构从事贫困影响评价；贫困影响评价的定位、方法和组织实施，都还缺少规范的要求。在中国的反贫困中，贫困影响评价还没有发挥其应有的作用。我们建议要在制度建设、人员培训、组织试点和规范评价等方面推动贫困影响评价。
第一，要使贫困影响评价主流化。到目前为止，扶贫领导部门在扶贫纲要中提出要进行贫困影响评价，部分贫困省区在省级扶贫纲要中提出要对重大政策进行贫困影响评价，如甘肃省在《甘肃省农村扶贫开发条例》中明确规定：县级以上人民政府及其部门出台重要政策、审批重大项目之前，对贫困地区发展和贫困人口生产生活可能产生重大影响的，应当组织开展贫困影响评价，确定扶贫补偿办法。但是对于贫困影响评价意义的认识还主要停留在扶贫部门，没有得到政府和社会的广泛认可，还没有纳入到重大政策的决策和重大工程项目的设计过程中。因此需要广泛的社会宣传使公众和决策者认识到贫困影响重要性，目前应在重大项目投资的管理办法和重大政策决策过程中增加贫困影响评价的内容，未来需要通过扶贫立法的形式明确贫困影响评价的地位。
第二，要在原有的社会评价和贫困影响评价的基础上积极开展贫困影响评价的试点工作。推动中央和省级的扶贫领导机构选择对扶贫有重大影响的工程项目和政策实施贫困影响评价，通过试点，完善评价的机制和方法，并在试点的基础上，总结经验，形成具有中国特色的贫困影响评价方法，同时完善贫困影响评价的制度设计。
第三，发展专业的贫困影响评价机构。目前中国进行贫困影响评价缺少专业的人才，也缺少合适的培训教材，需要在这两个方面进行能力建设。首先要支持学术机构开展贫困影响评价的研究，并在此基础上培训人才队伍。其次要支持扶贫领导部门的能力建设，通过培训、实地参与等方式，提高扶贫部门的评价能力，特别是领导能力。支持民间组织参与到贫困影响评价中，通过支持有能力的民间组织开展贫困影响评价，逐渐培养出能够承担独立评价工作的第三方的专业机构。