第五节 美国行政诉讼制度

一 美国行政诉讼制度概念

美国“行政诉讼”的概念与我国“行政诉讼”的概念之间是不能对应的。在美国，“行政诉讼”（Administrative Proceedings）是指行政机构就涉及行政相对人权益的有关问题，依行政程序法或其他有关法律规定的程序作出裁决的活动，甚至包括行政机构在制定规章中就有关争议事实作出裁决的活动。与我国“行政诉讼”比较对应的概念是“司法审查”（Judiaial Review），[70] 是指法院应行政相对人的申请，审查行政机构行为的合法性，并作出相应裁决的活动。[71] 当然，也有学者认为“美国的司法复审也不能简单地等同于中国的行政诉讼，而是指法院对行政行为和司法行为的审查活动。其实，美国法院此外还享有对立法行为的司法审查（违宪审查）权”。[72]

美国是一个没有经历封建社会的资本主义国家，其司法复审制度法律依据是1787年制定的《美利坚合众国宪法》第三条。[73] 法院根据法律取得司法审查权的方式有法定审查、非法定审查和执行诉讼的司法审查三种。

二 美国行政诉讼制度的产生和发展

据学者总结，美国的司法复审制度大致经过了四个发展阶段：[74]

第一阶段是司法复审的奠基时期（1787 年至20 世纪20 年代）。在这一阶段，美国联邦宪法的出台，特别是第三条关于司法机关地位的确立，为司法复审奠定了宪法基础。但由于受普通法中“王者不能为非”原则的影响，主张主权豁免，如果政府不同意，不得对其起诉。政府的行政行为对公民造成损害的，通常由政府官员个人负责。公民与政府之间的纠纷，就成了公民与官员之间的纠纷，法院对政府官员适用的法律原则和法律程序等同于适用普通当事人的法律原则和诉讼程序。但事实上，这一阶段的司法机关没有也没有可能对行政机关的行政行为进行审查。美国的司法审查制度可以溯源至其建国初期的马伯里诉麦迪逊一案。[75]

第二阶段是司法复审的事实上肯定时期（20 世纪20 年代至30 年代末）。在这一阶段，1935 年法官弗朗福尔特编集了《案例汇编》，表明法院在这一时期事实上已经进行了以行政机关为被告的实质意义的司法审查，但理论上人们对以政府为被告仍持否定态度。20 世纪30 年代发生的经济危机，迫使美国政府大规模介入社会经济活动。随着行政权的扩张，自然要求司法权对行政权加以制约。20 世纪30 年代末40 年代初，司法机关和行政机关的观点曾经明显对立，仅1935 年最高法院就判决“新政”的几个主要法案违宪（如巴拿马案件[76]、谢克特案件[77]）。1940 年国会通过了“沃尔特 - 洛根法案”（Walter-Logan Bill），用标准行政程序，要求法院对联邦行政机构遵守标准行政程序实施监督，即加强对行政行为的司法审查，但这一法案被罗斯福总统否决了。[78]

第三阶段是司法复审的法律化时期（20世纪40年代到60年代）。在这一阶段，司法复审从事实上的肯定过渡到理论上的肯定，特别是在1946 年美国国会在制定《联邦行政程序法》之后，又制定了《联邦侵权求偿法》，该法正式确定了国家可以作为被告。1950年美国制定了《联邦司法审查法》，正式建立了美国的司法审查制度。这正如姜明安教授所指出：“1946 年的美国联邦《行政程序法》和1950年的《司法审查法》对健全和完善审查制度起了最重要的作用。但直到本世纪以前，还不能说美国真正有了行政诉讼制度。美国行政诉讼是随着独立管制机构的出现、行政法官制度的产生、法院对行政行为和行政裁决的司法审查的加强和制度化而逐步产生和逐步完善的。”[79]

第四阶段是司法复审的扩大时期（20 世纪60 年代后）。这时期的主要表现是司法复审范围的进一步扩大，政府的行政行为几乎无所不包地被列为司法审查范围之内，不能复审的行为必须是严格论证的例外。

三 美国司法审查的法院

美国联邦法院体系从高至低分为联邦最高法院、专门法院、上诉法院、地区法院。

联邦最高法院在很小范围内受理初审案件（对涉及大使、公使、领事及以州为当事人的案件），主要是受理上诉案件（对上诉案件有权自由裁量是否提审）。

专门法院（如联邦巡回区上诉法院、索赔法院、税务法院和国际贸易法院等），受理特定范围内的第一审司法审查案件。

法定审查的法院主要是上诉法院，非法定审查的法院一般是地区法院，因为地区法院具有一般的审判权，有权管辖一切不属于其他法院管辖的案件。凡是不属于其他法院管辖的第一审行政案件都由地区法院管辖。目前，地区法院管辖的案件有三类：行政机构设置法规定由地区法院管辖的司法审查案件、信息自由法等规定地区法院管辖的有关行政公开方面的司法审查案件，以及根据美国法典第二十八编第一千三百三十一至一千三百六十三条规定由地区法院管辖的司法审查案件。[80]

如果一个司法审查案件同时有几个法院都具有管辖权，则原告有权选择管辖法院起诉。

四 美国法院受理司法审查案件的条件

美国法院受理司法审查案件的条件主要是三项，即首要管辖权原则、时机成熟原则和穷尽行政救济原则。

（一）首要管辖权原则

首要管辖权原则，是指法院和行政机关对某一案件都有原始管辖权时，由行政机关首先行使管辖权，法院只能在行政机关作出决定后，才进行审查。即“在某一问题可以通过法庭也可以由行政机构处理的情形中，法院通常应该拒绝管辖权，将处理该争议问题的机会首先让给行政机构。”[81]

确立首要管辖权原则的理由是为了保证行政政策的一致性，保证行政机关利用专门知识处理行政事务。

（二）时机成熟原则

时机成熟原则，是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，才能允许进行司法审查。通常成熟与否的标志是看行政程序是否进入了最后的阶段。“时机成熟指原告过早地试图提起诉讼，在由司法作判决的时机 ‘成熟’ 之前，在当事人之间足以引起诉讼的冲突不再存在时，就是无实际意义。”[82]《联邦行政程序法》第五编第七百零四条规定：“法律规定可以复审的机关行为和在法院中没有其他合适补救方法的最终机关行为应接受司法审查。在对最终机关行为进行审查时，那些不应直接受司法审查的预备性、程序性或中期性机关行为或裁定也应成为审查的对象。除法律另有明确规定外，在其他情况下属于最终性的机关行为也就是本条意义上的最终行为，不论是否有人已经或决定提出要求就该行为发布宣告性命令或进行任何形式之复审的申请，也不论是否有人已经或决定向上级权力机关提出申诉，除非该机关的规章另有要求并规定该行为不得即时生效。”

确定时机成熟原则的理由有两个方面：一是避免法院过早地进行裁判，陷入抽象的行政政策争论；二是保护行政机关在最后决定作出之前，以及行政行为对当事人发生具体影响以前，不受法院干涉。在1967 年以前，法院对成熟原则采取形式主义的解释。认为只有行政机关作出的具体决定影响当事人的法律地位时，条件才成熟。对于抽象的行政行为，在行政机关没有作出具体决定开始执行以前，不能审查。1967年艾博特制药厂诉加德纳[83]一案中，联邦最高法院对成熟原则作了新的解释，建立了双重标准。一个问题是是否成熟到可以接受司法审查，要同时考虑两个方面的内容：一是是否适宜司法审查；二是法院推迟审查是否会对当事人造成实质困难。问题适宜于司法标准有两项：一是涉及法律争议。如果只是事实发生争议，不足以引起司法审查；二是行政机关最后的决定。对预备性的、中间性的决定，不能提起司法审查。[84]

（三）穷尽行政救济原则

穷尽行政救济原则，是指当事人在没有利用完一切可能的行政救济之前，不能寻求司法救济。即“如果一个人认为他或她已经或者即将受到行政行为的侵害时，只有他或她经受了所有在机构系统内可利用的渠道后，才能转过身去向法院寻求帮助。也就是说，这个人必须用尽机构内所有的法律补救措施”。[85]

根据穷尽行政救济原则，当事人在寻求司法救济时，首先必须利用行政内部存在的、最近的和简便的救济手段，然后才能请求法院救济。在行政救济没有完结之前，司法救济不能开始。

穷尽行政救济原则的理由是：保证行政机关完成法律授予的任务和行政机关的自主性，提高行政效率，给予行政机关自我改正错误的机会，避免法院与行政机关之间可能产生的矛盾。联邦最高法院在1969年的麦卡特诉美国[86]案件的判决中，对穷尽行政救济原则的理由作了列举说明。主要是：（1）国会设立行政机关是为了把法定的计划实施于特定的事实情况，穷尽行政救济原则保障行政机关能够完成这个任务，特别是使行政机关能利用其专门知识和行使法律所授予的自由裁量权；（2）让行政程序连续发展不受妨碍，法院只审查行政程序的结果，比在每一阶段允许司法干预更有效；（3）行政机关不是司法系统的一部分，它们是由国会设立执行特定职务的实体，穷尽行政救济原则保护行政机关的自主性；（4）没有穷尽行政救济时，司法审查可能受到妨碍，因为这时行政机关还没有搜集和分析有关的事实，说明采取行政的理由，作为司法审查的根据；（5）穷尽行政救济原则是行政系统内部自我改进错误的机会，减少司法审查的需要，使法院有限的人力和财力能够更有效地使用；（6）不要求穷尽行政救济原则而进行司法审查，可能减少行政效率，鼓励当事人超越行政程序，增加行政机关工作的困难和经费。[87]

当然，穷尽行政救济原则也有一些例外。大致来说，这些例外情形主要包括：行政机关不能提供适当的救济、行政决定可能对行政相对人造成不可弥补的损害、行政机关无管辖权、宪法问题和法律解释问题、刑事案件和美国法典第四十二编第1983节的民权案件。[88] 需要指出的是，虽然存在着这些可能突破穷尽行政救济原则的特殊情形，“但总的看来，法院一直努力避免承认用尽行政救济方法要求的例外，否则，那些例外最终将会取消这一规则”。[89]

首要管辖权原则与穷尽原则有一定的区别。首要管辖原则涉及的是法院和行政机关同时具有管辖权时应当由谁首先管辖，而适用穷尽行政救济原则，是行政程序尚未完全结束，法院不能行使管辖权；在适用穷尽行政救济原则时，行政程序尚未开始，法院不行使管辖权，由行政机关首先行使管辖权。

五 美国对行政行为司法审查的标准

根据姜明安教授的研究，美国对行政行为司法审查的标准主要有六项，即：①是否专断、反复无常、滥用自由裁量权或者有其他违法行为；②是否与宪法规定的权利、权力、特许权或者豁免权相抵触；③是否超越法定管辖、职权或者限制，或者缺少法定权利；④是否遵循法定程序；⑤是否有实质证据支持；⑥是否没有事实根据。[90]

六 美国司法审查的特点

同其他国家相比，美国司法审查具有如下特点：[91]

第一，没有专门主管行政案件的司法机构，行政案件的审判职能由审理刑事、民事案件的普通法院统一行使；

第二，没有单独的行政诉讼法典，法院审理行政案件适用统一的民事诉讼程序规则和某些特别法规定的专门规则；

第三，以司法审查为主要方式审理行政案件；

第四，行政诉讼的范围是由各种制定法和普通法确定的；

第五，美国行政赔偿基本适用民事赔偿的规则，但其范围窄于民事赔偿的范围；

第六，司法审查的范围十分广泛，除了成文法排除或默示排除的行为、自由裁量行为、国家外交行为和军队内部管理行为外，法院基本上都可以对行政机关的行为进行审查。[92]