第二节 行政诉讼的基本制度

行政诉讼的基本制度，亦即行政审判的基本制度，是指行政诉讼法及其他有关法律所构建的有关行政诉讼活动应当遵守的各种基本制度的总和。新《行政诉讼法》第七条规定：“人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。”对于该条的理解，有的学者认为应当属于基本原则的范围，有的学者认为应当属于基本制度的范围。本书认为该条规定，应当是基本制度。理由是：第一，制度是明确的、具体的，而原则则是相对抽象的，人们在理解上是存在一定的分歧的；第二，关于原则和制度，新《行政诉讼法》自身已经作为界定，如第七条中就明确将合议、回避、公开审判和两审终审作为制度，而第三条、第四条、第五条、第七条、第八条、第九条、第十条则应当作为基本原则对待。

一 合议制度

（一）合议制度的含义

合议制度是人民法院组成合议庭审理行政案件的制度。合议制度，是指人民法院对行政案件的审理，由审判员或审判员与人民陪审员依照法定人数和组织形式组成合议庭进行。合议制度是民主集中制原则在人民法院行政审判活动中的具体运用，能够充分体现我国法治的民主原则和审判活动的集体负责制。

根据最高人民法院《关于人民法院合议庭工作的若干规定》[14] 的规定，人民法院实行合议制审判第一审案件，由法官或者由法官和人民陪审员组成合议庭进行；人民法院实行合议制审判第二审案件和其他应当组成合议庭审判的案件，由法官组成合议庭进行。合议庭成员享有平等的权利。人民陪审员在人民法院执行职务期间，除不能担任审判长外，同法官有同等的权利义务。

（二）采取合议审理行政案件的理由

合议制的实质是集体对案件行使审判权。行政诉讼采用合议制，是由行政诉讼的性质所决定的。行政案件技术性、知识性较强，“实行合议制，对审判人员集体组成法庭审理案件，能够充分发挥集体的智慧和力量，弥补个人知识上的缺陷和认识上的不足，保证正确审理案件，提高办案质量”，[15] 而且行政诉讼的当事人一方为行政机关，独任审判难以胜任。因此，原《行政诉讼法》没有规定独任审判的形式。

（三）组织合议庭要注意的问题

新《行政诉讼法》第六十八条明确规定，人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。

合议庭可能分为一审合议庭、二审合议庭和再审合议庭三种形式。一审合议庭可以由两名陪审员、一名审判员组成，也可以由一名陪审员、两名审判员组成（这里需要注意，根据新《行政诉讼法》第八十三条的规定，适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审判，并应当在立案之日起四十五日内审结）；二审合议庭，只能由审判员组成（这里需要注意，新《行政诉讼法》只规定了第一审案件的合议庭组成，没有规定第二审案件合议庭的组成，但根据新《行政诉讼法》第一百零一条[16]的规定适用《民事诉讼法》的相关规定）；再审案件的合议庭，如果原来出现是一审的，按照一审程序另行组成合议庭，原审是二审的或是上级人民法院提审的，按照二审程序另行组成合议庭。

合议庭的审判长由符合审判长任职条件的法官担任。院长或者庭长参加合议庭审判案件的时候，自己担任审判长。

合议庭组成人员确定后，除因回避或者其他特殊情况不能继续参加案件审理的之外，不得在案件审理过程中更换。更换合议庭成员，应当报请院长或者庭长决定。合议庭成员的更换情况应当及时通知诉讼当事人。合议庭的审判活动由审判长主持，全体成员平等参与案件的审理、评议、裁判，共同对案件认定事实和适用法律负责。

（四）合议庭的职责

合议庭承担下列职责：

第一，根据当事人的申请或者案件的具体情况，可以作出财产保全、证据保全、先予执行等裁定；

第二，确定案件委托评估、委托鉴定等事项；

第三，依法开庭审理第一审、第二审和再审案件；

第四，评议案件；

第五，提请院长决定将案件提交审判委员会讨论决定；

第六，按照权限对案件及其有关程序性事项作出裁判或者提出裁判意见；

第七，制作裁判文书；

第八，执行审判委员会决定；

第九，办理有关审判的其他事项。

（五）合议庭合议案件应当遵守的规定

根据最高人民法院的司法解释，合议庭合议案件时应当遵守下列规定。

第一，合议庭评议案件应当在庭审结束后5个工作日内进行。

第二，合议庭评议案件时，先由承办法官对认定案件事实、证据是否确实、充分以及适用法律等发表意见，审判长最后发表意见；审判长作为承办法官的，由审判长最后发表意见。对案件的裁判结果进行评议时，由审判长最后发表意见。审判长应当根据评议情况总结合议庭评议的结论性意见。

第三，合议庭成员进行评议的时候，应当认真负责，充分陈述意见，独立行使表决权，不得拒绝陈述意见或者仅作同意与否的简单表态。同意他人意见的，也应当提出事实根据和法律依据，进行分析论证。

第四，合议庭成员对评议结果的表决，以口头表决的形式进行。

第五，合议庭评议案件，实行少数服从多数的原则，合议庭进行评议的时候，如果意见出现分歧，应当按多数人的意见作出决定，但是少数人的意见应当写入笔录。评议笔录由书记员制作，由合议庭的组成人员签名。

第六，合议庭应当依照规定的权限，及时对评议意见一致或者形成多数意见的案件直接作出判决或者裁定。[17]

第七，合议庭一般应当在作出评议结论或者审判委员会作出决定后的5个工作日内制作出裁判文书。

第八，裁判文书一般由审判长或者承办法官制作。但是审判长或者承办法官的评议意见与合议庭评议结论或者审判委员会的决定有明显分歧的，也可以由其他合议庭成员制作裁判文书。对制作的裁判文书，合议庭成员应当共同审核，确认无误后签名。

第九，院长、庭长可以对合议庭的评议意见和制作的裁判文书进行审核，但是不得改变合议庭的评议结论。

第十，院长、庭长在审核合议庭的评议意见和裁判文书的过程中，对评议结论有异议的，可以建议合议庭复议，同时应当对要求复议的问题及理由提出书面意见。合议庭复议后，庭长仍有异议的，可以将案件提请院长审核，院长可以提交审判委员会讨论决定。

第十一，合议庭应当严格执行案件审理期限的有关规定。遇有特殊情况需要延长审理期限的，应当在审理期限届满前按规定的时限报请审批。

（六）合议庭与审判委员会的关系

关于合议庭与审判委员会之间的关系，理论界有两种观点，一种认为“合议庭与审判委员会的关系不是行政领导关系，而是指导关系。审判委员会在审判业务上对合议庭进行指导和监督”。[18] 另一种观点认为，合议庭与委员会之间是行政领导关系。如有学者认为“合议庭应当接受和服从审判委员会的领导和监督。”[19]

本书赞同第二种观点，理由是根据现行法律规定，对于审判委员会的决定，合议庭必须执行，这就意味着审判委员会在案件的审理和决定上有权指挥命令合议庭，审判委员会有权对合议庭实施领导。

二 回避制度

回避是为了保证行政案件公正审理而设立的一项审判制度，它既是法律赋予当事人的一项重要的诉讼权利，又是实现当事人实体权利的一项重要保障制度。

（一）回避制度的含义

在行政诉讼中，回避制度是指承办行政案件的审判人员和其他有关人员遇有法律规定应当回避的情形时，应当通过法定程序退出本案的审理活动的制度。新《行政诉讼法》第五十五条规定：“当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。”“审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。”“前两款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。”“院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议一次。”

根据现行法律规定，回避可以分为自行回避和申请回避两种。自行回避，是指参与案件处理的审判人员和其他人员遇到应当回避的情形时，主动提出不参加该案件的审理或不参与该案件的其他诉讼活动。申请回避，是指案件当事人及其法定代理人认为承办案件的审判人员和其他人员与当事人有亲属关系，或与案件有利害关系或其他关系，可能影响案件公正审理，而申请他们退出案件审理或者其他诉讼活动。

（二）回避制度的适用范围

根据新《行政诉讼法》第五十五条、《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》[20]（以下简称《回避规定》）的规定，回避制度适用于审判人员和其他有关人员。审判人员包括各级人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员、陪审员等；其他有关人员包括书记员、勘验人、鉴定人、翻译人员、执行员以及人民法院中占行政编制的工作人员等。

（三）回避的条件

根据新《行政诉讼法》的立法精神，应当回避的人员具有下列情形之一的，应当回避：[21]

第一，是本案的当事人或者与当事人有近亲属关系的。

第二，本人或者其近亲属（包括与审判人员有夫妻关系、直系血亲、三代以内旁系血亲及近姻亲的亲属）与本案有利害关系的。

第三，担任过本案证人、翻译人员、鉴定人、勘验人、诉讼代理人、辩护人的。

第四，与本案的诉讼代理人、辩护人有夫妻、父母、子女或者兄弟姐妹关系的。

第五，私下会见本案一方当事人及其诉讼代理人、辩护人的。

第六，为本案当事人推荐、介绍诉讼代理人、辩护人，或者为律师、其他人员介绍办理该案件的。

第七，索取、接受本案当事人及其受托人的财物、其他利益，或者要求当事人及其受托人报销费用的。

第八，接受本案当事人及其受托人的宴请，或者参加其支付费用的各项活动的。

第九，向本案当事人及其受托人贷款，借用交通工具、通讯工具或者其他物品，或者索取、接受当事人及其受托人在购买商品、装修住房以及其他方面给予的好处的。

第十，其他不当行为，可能影响案件公正审理的。

此外，根据《适用行政诉讼法解释》第七十五条的规定，在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判。但发回重审的案件，在一审法院作出裁判后又进入第二审程序的，原第二审程序中合议庭组成人员不受此规定的限制。

（四）回避的程序

1.回避的提出

当事人认为参与本案审理工作的人员与本案有利害关系或者其他关系，可能影响公正审判，有权申请回避，回避人员也可以自行申请回避。

根据《回避规定》，审判人员具有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求他们回避：

第一，本案的当事人或者与当事人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系的。

第二，本人或者其近亲属与本案有利害关系的。

第三，担任过本案的证人、司法鉴定人、勘验人、辩护人、诉讼代理人的。

第四，与本案的诉讼代理人、辩护人有夫妻、父母、子女或者同胞兄弟姐妹关系的。

第五，本人与本案当事人之间存在其他利害关系，可能影响案件公正处理的。

审判人员具有下列情形之一的，当事人及其法定代理人有权要求回避，但应当提供相关证据材料：

第一，未经批准，私下会见本案一方当事人及其代理人、辩护人的。

第二，为本案当事人推荐、介绍代理人、辩护人，或者为律师、其他人员介绍办理该案件的。

第三，接受本案当事人及其委托人的财物、其他利益，或者要求当事人及其委托人报销费用的。

第四，接受本案当事人及其委托人的宴请，或者参加由其支付费用的各项活动的。

第五，向本案当事人及其委托人借款、借用交通工具、通讯工具或者其他物品，或者接受当事人及其委托人在购买商品、装修住房以及其他方面给予的好处的。

2.提出回避申请的时间

当事人申请回避，应当说明理由，在案件开始审理时提出；回避事由是在案件开始后知道的，也可以在法庭辩论终结前提出。

3.回避申请的效力

被申请回避的人员，在人民法院作出是否回避的决定前，应当暂停参与本案的工作，但案件需要采取紧急措施的除外。

4.回避决定的作出

人民法院院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。

5.作出决定的期限

对当事人提出的回避申请，人民法院应当在三日内以口头或者书面形式作出决定。对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。

6.对决定异议的处理

申请人对驳回回避申请决定不服的，可以向作出决定的人民法院申请复议一次。复议期间，被申请回避的人员不停止参与本案的工作。对申请人的复议申请，人民法院应当在三日内作出复议决定，并通知复议申请人。

此外，关于回避还需要注意，现任人民法院审判人员及其他有关人员离任[22]二年内不得担任诉讼代理人或者辩护人，二年后代理的，如果对方当事人认为可能影响公正审判提出异议的，人民法院应当支持。对于违反回避制度审理案件的，第二审人民法院发现或者根据当事人、诉讼代理人、辩护人的举报，认为第一审人民法院的审理有违反诉讼回避规定情形的，应当裁定撤销原判，发回原审人民法院重新审理；审判人员明知具有应当回避的情形而故意不依法自行回避，或者对符合回避条件的申请故意不作出回避决定，或者明知诉讼代理人具有不应当担任诉讼代理人的情形而故意不作出正确决定的，应当根据有关规定予以处分。

三 公开审判制度

（一）公开审判制度的含义

在行政诉讼中，公开审判制度是指人民法院审理行政案件的活动，除法律规定的特殊情况外，一律公开进行。公开审判的实质意义在于将人民法院的审判活动公开、审判结果公开，就能够将案件的审理置于诉讼当事人及广大群众的监督之下，以防止错案的发生，确保审判的公正。

（二）公开审判制度的要求

公开审判是《宪法》确定的一项基本制度。新《行政诉讼法》第五十四条规定：“人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。”“涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。”

公开审判包括审判过程公开和审判结果公开；公开审判要求人民法院的审判活动既应当对社会公开，也应当向当事人公开。因此，公开审判制度要求人民法院在审判行政案件时，允许人民群众旁听案件的审理和判决宣布，允许新闻记者采访、报道和评论。此外，人民法院还应当在开庭审理前将行政案件审理的相关信息（包括案由、当事人姓名或名称、开庭时间和地点等）予以公告，有利于接受社会和人民群众的监督。

（三）公开审判的例外

根据新《行政诉讼法》的规定，除下列案件不公开审理之外，其余案件都应当公开审理：

第一，涉及国家秘密的案件。《保密法》规定，国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。国家秘密受法律保护。一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。任何危害国家秘密安全的行为，都必须受到法律追究。因此，为了防止国家秘密的泄露，损害国家安全和国家利益，凡是涉及国家秘密的案件一律不公开审理。

第二，涉及个人隐私的案件。个人隐私是指公民个人生活中不愿意为他人知晓和干预的事项，主要包括私人生活安宁不受他人非法干扰，私人信息保密不受他人非法采集、刺探和公开。

第三，法律另有规定不公开审理的案件。如新《行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”

这里需要特别指出的是，涉及商业秘密的案件，可以公开审理，但如果当事人申请不公开审理的也可以不公开审理。商业秘密是指不为公众所知悉、能够为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。对涉及商业秘密的案件可以不公开审理是因为商业秘密一旦公开会给权利人带来经济损失。这里也有一个前提，即只有在当事人申请不公开审理时，人民法院才决定不公开审理。

在此需要附带指出的是，根据法律规定，合议庭对案件的评议不公开进行，但即使属于不公开审理的案件，宣判也必须公开进行。

四 两审终审制度

（一）两审终审制度的含义

两审终审制度，是指行政案件经过两级人民法院的审判，诉讼程序就宣告完结的制度。

《人民法院组织法》和诉讼法规定，人民法院审判案件（包括刑事诉讼案件、民事诉讼案件、行政诉讼案件）实行两审终审制。根据两审终审制，当事人对第一审地方各级人民法院作出的裁判不服的，可以在法律规定的期限内向上一级人民法院提起上诉。上一级人民法院对案件进行审理并裁判后，裁判即发生法律效力，案件的诉讼程序宣告终结，当事人不得再提起诉讼。

被告两审终审制的目的一方面是防止发生错案，确保案件的审判质量；另一方面是防止案件旷日持久，给社会关系带来紊乱。

（二）两审终审制的法律规定

在行政诉讼中，两审终审制度是指一个行政案件经过两级人民法院的审理即告终结的制度。其具体内容包括：

第一，当事人对第一审行政判决、裁定不服的，可以向上一级人民法院提起上诉，启动第二审程序。

第二，第二审人民法院的判决、裁定是终局判决、裁定，已经发生法律效力，对此，当事人不得再提起上诉。

第三，最高人民法院是国家最高审判机关，最高人民法院作出的一审判决、裁定为终审判决、裁定，当事人不得上诉。

两审终审能够从制度安排上保证案件的审判质量：一是行政诉讼的上诉审既是事实审，又是法律审，能够充分发挥上诉审的作用；二是在两审终审之外设计了审判监督程序，能够弥补两审终审存在审级少的问题，对于人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，有关国家机关如果认为确有错误可以通过审判监督程序予以纠正。