第一节 行政诉讼立法的目的

一 行政诉讼立法目的的含义

“目的是主体在认识客体的过程中，按照自己需要和对象本身固有属性预先设计，并以观念形态存在于主体头脑中的某种结果，它体现了对自身需要与客观对象之间的内在联系。”[2] 学术界关于行政诉讼的目的，也存在较大的分歧。这些分歧首先体现在关于行政诉讼的目的与行政诉讼立法目的是否一致。在实践中，多数学者并不区分行政诉讼目的与行政诉讼立法目的，但也有学者主张应当将二者区别开来，认为“行政诉讼法的目的是行政诉讼目的的最直接的体现，是行政诉讼目的的具体化，但两者不能等同。行政诉讼目的与行政诉讼法目的在内容、逻辑顺序、表现形式上都是不同的”。[3] 其次是表现在关于行政诉讼目的的具体内容之上。对此又有一元说、二元说、三元说和其他说之分。再次表现为一元说、二元说、三元说和其他说内部对行政诉讼目的认识上的分歧。[4]

有学者认为，行政诉讼的目的是以观念形态表达的国家进行行政诉讼所期望达到的目标，是统治阶级按照自己的需要和基于对行政诉讼及其对象固有属性的认识预设的关于行政诉讼结果的理想状态。[5] 还有的学者认为，行政诉讼的目的是以国家观念形态表达的国家进行行政诉讼所期望达到的目标，是国家基于对行政诉讼固有属性的认识预先设计的关于行政诉讼结果的理想模式，这种目的的设计包括了对行政诉讼结果的价值判断和选择。[6] 此外，还有学者认为，“行政诉讼目的是人民（国家）在社会发展过程中，基于自身的需要、客体固有属性以及一定的价值观念，通过价值判断和选择，预先设定的以观念形态存在的国家进行行政诉讼所期望达到的理想目的状态”。[7]

对于行政诉讼目的，不宜人为地将其复杂化。因此，在本书中不区分行政诉讼目的与行政诉讼立法目的，在具体认识上以行政诉讼法的规定为依据。行政诉讼的立法目的，是指立法者在制定行政诉讼法时，期望对该法实施在社会生活中所产生的作用。正如德国法学家耶林所言：“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”[8] 在2014年行政诉讼法修改过程中，关于完善行政诉讼法立法目的的建议较多。建议对行政诉讼法立法目的作重大修改的理由主要有：有的学者认为原法中的立法目的层次多、不明确，建议突出对公民、法人和其他组织合法权益的救济功能，调整表述的顺序，将保护公民、法人和其他组织的合法权益调整为立法目的的首位；有的学者建议在立法目的中增加妥善解决行政争议，以明确行政诉讼具有争议解决功能；有的学者认为行政诉讼法的目的只能是监督行政机关依法行使行政职权，而不能有“维护”行政机关依法行使行政职权的职能；有的学者认为在立法目的中应当补充“保障公共秩序”；有的学者建议增加“公正、及时解决行政争议”。[9]

二 《行政诉讼法》确定的立法目的

原《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”围绕这一立法规定，学界对行政诉讼的目的产生了“三重目的说”“双重目的说”“监督说”“依法行政说”“权益保护说”“纠纷解决说”等数种不同的认识。其中，持“双重目的说”者占多数，认为行政诉讼的目的包括“保护公民、法人和其他组织的合法权益”和“维护和监督行政机关依法行使行政职权”，二者并存。全国人大常委会决定对原《行政诉讼法》第一条作了三个方面的修改，一是将“为了保证人民法院正确、及时审理行政案件”修改为“为了保证人民法院公正、及时审理行政案件”；二是将“解决行政争议”增加为立法目的；三是删除了原来“维护”行政机关依法行使行政职权的立法目的。根据新《行政诉讼法》第一条的规定，行政诉讼的立法目的是：

（一）保证人民法院公正、及时审理行政案件

根据《宪法》《人民法院组织法》和《行政诉讼法》的规定，人民法院是国家的审判机关。在行政诉讼中，人民法院诉讼的地位与当事人不同，是行政案件的裁决者。在行政纠纷发生后，作为原告的行政相对人将作为被告的行政主体诉诸人民法院，能否有效公正权威地解决行政纠纷，依法监督行政机关依法行使职权，关键就看人民法院能否依法公正裁判案件。而人民法院要能够依法公正裁判案件，必须要有相应的程序法作保障。《行政诉讼法》正是人民法院审判行政案件的程序法，如何保证人民法院公正、及时审理行政案件是新《行政诉讼法》确定的首要目的。公正在通常意义上是指“公平正直，没有偏私”。[10] 是“社会、道德范畴和道德品质之一。指从一定原则和准则出发对人们行为和作用所作的相应评价；也指一种平等的社会状况，即按同一原则和标准对待相同情况的人和事”。[11] 在诉讼法语境中，公正指的是司法公正，即在司法活动的过程中要平等对待当事人，司法活动的结果要坚持和体现公平正义，不得有偏私，即人民法院要在查明案件事实的基础上，正确适用法律，作出公平的裁判。可见，司法公正包括程序公正和结果公正两方面的内容。要实现新《行政诉讼法》保证人民法院公正、及时审理行政案件的目的，必须做到：

第一，人民法院审理行政案件必须严格依据《行政诉讼法》规定的流程进行操作。新《行政诉讼法》为人民法院审理行政案件作了许多制度安排，设计了相应的操作规程。人民法院不仅应当全面系统地运用这些制度，而且还必须严格遵守这些制度，否则《行政诉讼法》就会被束之高阁，不能发挥应有的作用。

第二，人民法院必须严格按照《行政诉讼法》确定的裁判依据和标准进行裁判。为保护诉讼活动的顺利进行，《行政诉讼法》提供了相应的裁判依据、裁判标准、司法强制措施和执行措施等工具。在行政诉讼中，人民法院审查的对象是有争议的行政行为，并且需要针对其合法性作出裁判。如果人民法院不遵守裁判依据和标准，其所作的裁判自然就不符合法律的规定，就更不能体现法律的公平正义精神。例如，新《行政诉讼法》第六十三条：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”“人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”“人民法院审理行政案件参照规章。”第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”如果人民法院按照新《行政诉讼法》的规定进行审判，诉讼活动就能够顺利开展。

第三，及时就是要求行政诉讼的各个环节，都应当按照《行政诉讼法》规定期间完成各项审判工作。要遵守《行政诉讼法》规定审级制度和时限制度，不拖延。因为“迟来的正义是不正义”。如果行政诉讼活动不能在法定时限内完成，则必须依法办理相关的法律手续，否则，就构成违法。

第四，行政诉讼要审理的是行政案件，而行政案件是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起诉讼，并已经由人民法院立案的行政争议。这就明确界定了《行政诉讼法》只适用于解决行政争议，不能用于解决其他争议。

（二）解决行政争议

行政争议，是行政主体在运用行政权力，进行行政管理过程中与行政相对人之争所发生的纠纷。行政主体与行政相对人之间发生纠纷而诉诸人民法院，其目的是企望人民法院提供司法救济以消弭纷争。原《行政诉讼法》没有将解决行政争议作为行政诉讼法的立法目的，通过修法将“解决行政争议”作为立法目的之一，其用意是进一步强化行政诉讼化解行政争议的功能，以法治的方式解决行政争议，形成“运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作”。[12]

（三）保护公民、法人和其他组织的合法权益

《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“国家尊重和保障人权。”“公民的合法的私有财产不受侵犯。”这些规定为行政诉讼法确立该项原则奠定了基础。我国是人民当家做主的社会主义法治国家，保护公民、法人和其他组织的合法权益不受国家行政机关的非法侵犯，这不仅是落实《宪法》的需要，也是国家的根本任务之所在。

如何为行政相对人提供充分有效的法律救济，是现代法治国家面临的一项重要任务。在众多的救济途径中，行政诉讼是最为有效、最为重要、最为公正的途径。《行政诉讼法》将保护公民、法人和其他组织的合法权益作为立法目的之一，就是要为合法权益可能遭受行政机关侵害的公民、法人或者其他组织提供有效的法律救济途径。通过诉讼方式制止、纠正行政机关违法行使职权的行政行为，恢复、弥补公民、法人或者其他组织被行政机关违法行政行为侵害的合法权益，进而恢复正当的行政秩序。如人民法院通过撤销违法行政行为，改变显失公正的行政处罚行为，判令被告履行法定职责或承担赔偿责任等多种方式为公民、法人或者其他组织提供了充分有效的救济。

新《行政诉讼法》的许多规定，如行政诉讼的基本原则和制度、受案范围、案件管辖、起诉和受理、赔偿诉讼、判决等内容，均充分体现了行政诉讼法保护公民、法人或者其他组织合法权益的立法宗旨。

（四）监督行政机关依法行使行政职权

该项立法目的的确立，直接与人们对行政诉讼法的性质认识有关。有的学者认为行政诉讼法是控权法，因为它为行政机关行使职权的一种法律监督；也有学者认为行政诉讼法是保权法，因为它是对行政机关合法行使职权提供了保障；还有学者认为行政诉讼法是一柄双刃剑，一方面，当行政机关依法行使行政职权时，行政相对人对其不服而提起了诉讼，人民法院判决维持行政机关的行政行为，这显然是对行政机关依法行使职权的一种维护；另一方面，当行政机关违法行使职权时，行政相对人对其不服而提起了诉讼，人民法院判决确认被诉行政行为违法或者依法撤销，这显然是对行政机关依法行政职权的一种监督。[13]

行政诉讼对行政机关行使职权的行为既有监督作用，又有维护作用，但从根本上来看，重点应当是监督职权，即通过司法审判，监督行政机关依法行使职权。如果在行政诉讼中，人民法院的审判活动过于偏向于维护行政主体行使行政职权，则会使人们更加不信任司法审判，使原本就难于开展的行政诉讼活动更加艰难。根据新《行政诉讼法》的规定，人民法院通过审理行政案件，有权撤销违法的行政行为或者变更明显不当的行政行为，有权驳回原告的诉讼请求。撤销违法的行政行为或者变更明显不当的行为，不仅是对行政行为作出了否定评价，而且也是预防行政机关再次以同样的方式违法侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的重要监督方式。驳回原告的诉讼请求，就是通过司法裁判的形式对行政行为的合法性进行肯定，并使之具有最终的法律效力，在一定意义上具有为行政主体排除不当影响的作用。