一 高等职业教育政策的发展及其对“混改”的影响

改革开放以来，我国高等职业教育政策经历了政策萌芽（初步建立政策话语、具备政策层级、形成一定的政策内容）—政策稳定发展期（在一定历史阶段内关联政策的反复磨合与优化）—政策重大突破期（关键性政策方向上的重大跃迁式突破）三个阶段。体现高等职业教育与国家社会政治经济文化发展高度协同、由小到大的快速发展进程。

（一）高等职业教育政策的初步萌芽

这个阶段主要实现了高等职业教育与职业教育政策的“从无到有”，高等职业教育和职业教育政策开始进入我国教育政策的话语体系，初步锚定其政策规格与地位。

我国高等职业教育第一次进入国家政策体系是在1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》。《决定》指出，“社会主义现代化建设不但需要高级科学技术专家，而且迫切需要千百万受过良好职业技术教育的中、初级技术人员、管理人员、技工和其他受过良好职业培训的城乡劳动者。没有这样一支劳动技术大军，先进的科学技术和先进的设备就不能成为现实的社会生产力。但是，职业技术教育恰恰是当前我国整个教育事业最薄弱的环节。一定要采取切实有效的措施改变这种状况，力争职业技术教育有一个大的发展”。该文件有两大重要的政策宣示意义，第一是科学厘定了职业人才的地位，和“高级科学技术专家”一起构成了社会的基本劳动力结构，在政策面上开辟了职业人才培养的空间；第二是明确指出了职业技术教育是当前我国整个教育事业最薄弱的环节，隐含着职业教育与教育事业发展全局不匹配、与社会政治经济文化发展不匹配两大核心要素，亟须通过加速发展弥补短板。特别具有里程碑意义的是，该文件在我国第一次提出要发展高等职业技术院校，逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系。这个文件为我国高等职业教育发展奠基，吹响了职业教育发展的启航号，职业教育发展开始进入全社会和各级教育工作者的视野。

1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》第一次明确把职业技术教育纳入现代教育体系，使职业技术教育获得了新的重要的“身份认同”，初步厘定了建设与发展规格。“职业技术教育是现代教育的重要组成部分，是工业化和生产社会化、现代化的重要支柱。积极发展职业技术教育、成人教育和高等教育，把提高劳动者素质，培养初、中级人才摆到突出的位置”。特别值得欣喜的是，文件第一次提出“职业技术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学”，精准定义了职业教育的基本特点与办学模式，成为绵延几十年的政策发展主线，在其中也找寻到了高等职业教育混合所有制改革最初的政策轨迹。

1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》和1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》在国家立法层面明确了职业教育发展的法律身份与地位。《中华人民共和国职业教育法》明确职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育。《中华人民共和国高等教育法》第六十八条明确规定：“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。”国家法律第一次为高等职业教育发展“确权”。

（二）高等职业教育政策体系的持续完善与优化

这是高等职业教育政策发展的第二阶段，其主要特点是高等职业教育在国家教育体系中的地位更加稳固，技术性政策内容逐步建立、不断完善并开始形成初步体系。高等职业教育政策在锚定宏观基本规格基础上向微观指引发展路径与方向转型。

其代表性政策文件有三个。

一是《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，该文件2002年由国务院出台实施，是我国历史上第一个由中央出台的职业教育类专门性文件，标志着职业教育的规格进一步提升，职业教育政策开始由文件中一两句话“点”状布局逐步转向体系性政策的建构。《决定》第一次对职业教育发展作了系统性部署。在教育规格上，明确指出“推进职业教育的改革与发展是实施科教兴国战略、促进经济和社会可持续发展、提高国际竞争力的重要途径，是调整经济结构、提高劳动者素质、加快人力资源开发的必然要求，是拓宽就业渠道、促进劳动就业和再就业的重要举措”；在办学格局上，强调“深化职业教育办学体制改革，形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”，“企业要和职业学校加强合作，实行多种形式联合办学，开展‘订单’培训，并积极为职业学校提供兼职教师、实习场所和设备，也可在职业学校建立研究开发机构和实验中心”。《决定》特别指出，“有条件的大型企业可以单独举办或与高等学校联合举办职业技术学院”。在1993年《中国教育改革和发展纲要》中提出依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学的基础上，第一次明确指明企业可以直接介入高等职业院校办学，实现了从指导原则及实施细则的提升。

二是2005年国务院出台的《关于大力发展职业教育的决定》。其主要有两大政策贡献。第一是明确提出职业教育办学思想的转变，提出坚持“以服务为宗旨、以就业为导向”的职业教育办学方针，积极推动职业教育从计划培养向市场驱动转变，从政府直接管理向宏观引导转变，从传统的升学导向向就业导向转变。“就业”第一次以办学目标和方针的政策规格进入职业教育政策口径，第一次把服务就业、解决就业问题作为职业教育的重要办学方向。为了更好地达成这个目的，《决定》指出，促进职业教育教学与生产实践、技术推广、社会服务紧密结合，积极开展订单培养，加强职业指导和创业教育，建立和完善职业院校毕业生就业和创业服务体系，推动职业院校更好地面向社会、面向市场办学。第二是第一次明确提出推动公办职业学校办学体制改革与创新，强调“公办职业学校要积极吸纳民间资本和境外资金，探索以公有制为主导、产权明晰、多种所有制并存的办学体制”。“推动公办职业学校与企业合作办学，形成前校后厂（场）、校企合一的办学实体。推动公办职业学校资源整合和重组，走规模化、集团化、连锁化办学的路子”。“多种所有制”第一次被纳入公办职业院校办学体制改革的视野，在微观层面明确提出公办职业学校与企业合作办学，走规模化、集团化、连锁化办学的路子。基于校企合作的微观路径与模式进一步细化。

三是2004年教育部出台的《以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意见》和2006年教育部出台的《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》。这两个文件直接面向高等职业教育改革和发展，是国家教育主管部门第一次针对高等职业教育改革发展发布政策性意见，为全面深化高等职业教育改革、提升高等职业教育办学质量指明了方向。特别是在扩招后，高等职业院校数、在校生数和毕业生人数持续增长，规模已占普通高等教育的一半左右的背景下，对高等职业教育如何实现由“规模效益型”发展向“质量内涵型”发展转型，提出了系统性意见及建议。两个文件对开展订单式培养、深入推进产学研合作都进行了重点阐述与要求。比如“要积极探索校企全程合作进行人才培养的途径和方式。高等职业院校要大力开展订单式培养，从专业设置与调整、教学计划制定与修改、教学实施、实习实训直至学生就业等方面，充分发挥企业和用人单位的作用”、“产学研结合是高等职业教育发展的必由之路，各省级教育行政部门要积极支持高等职业院校开展订单式培养，重点培育一批与本地支柱产业发展密切相关、在产学研结合方面特色突出、以订单式培养为特色的高等职业院校”。特别是《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》在微观操作层面对校企合作做出了精细化界定，比如“要积极探索校内生产性实训基地建设的校企组合新模式，由学校提供场地和管理，企业提供设备、技术和师资支持，以企业为主组织实训”“加强和推进校外顶岗实习力度，使校内生产性实训、校外顶岗实习比例逐步加大，提高学生的实际动手能力。要充分利用现代信息技术，开发虚拟工厂、虚拟车间、虚拟工艺、虚拟实验”“重视学生校内学习与实际工作的一致性，校内成绩考核与企业实践考核相结合，探索课堂与实习地点的一体化”、“引导建立企业接收高等职业院校学生实习的制度，加强学生的生产实习和社会实践，高等职业院校要保证在校生至少有半年时间到企业等用人单位顶岗实习”，在微观层面为校企合作的深化提供了重要政策遵循。

（三）高等职业教育政策的巩固深化与跃迁

这个阶段主要呈现出两大政策特点，第一是对前一历史发展时期行之有效的好政策予以确认，并持续优化深化，使好的政策内容更加成熟稳定；第二是在此基础上，实现高等职业教育发展新的政策跃迁。

这其中主要分为两个层级，一个层级是国家政策性文件，在综合教育改革类文件中体现高等职业教育的相关内容；二是国家教育主管部门专门针对高等职业教育改革发展的相关文件。

从国家层级来看，主要有《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、《国家教育事业发展第十二个五年规划》、《关于加快发展现代职业教育的决定》、《国家教育事业发展“十三五”规划》、《国家职业教育改革实施方案》，以上五个文件均由国务院印发，体现政策从稳定巩固向跃迁的上升发展轨迹。

其中《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布于2010年，《纲要》明确提出，“政府切实履行发展职业教育的职责。把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应”，“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化”。

《国家教育事业发展第十二个五年规划》发布于2012年6月，《规划》强调“高等职业教育重点培养产业转型升级和企业技术创新需要的发展型、复合型和创新型的技术技能人才”、“着力推进政府主导、行业指导、企业参与的办学机制建设，落实各方主体责任；大力推行校企合作、工学结合、顶岗实习的人才培养模式，创新职业教育人才培养体制；完善政产学研的协作对话机制，推进行业企业全过程参与职业教育；积极探索多元主体合作共赢的集团化办学机制”。在微观层面，《规划》特别指出，“促进职业院校的专业设置与产业布局对接、课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接、学历证书与资格证书对接、职业教育与终身学习对接。建立职业教育与产业体系建设同步协调制度，实现职业教育体系与现代产业体系、公共服务体系的融合发展”、“发展以骨干职业院校为龙头、行业和大中型企业紧密参与的职业教育集团，探索职业教育集团的有效组织方式和运行模式。积极推进对生产教学过程一体化、校企一体化、职教基地和产业集聚区一体化的探索，把车间办到学校，把学校办到企业”。

《关于加快发展现代职业教育的决定》发布于2014年6月，提出“到2020年，形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系”、“完善现代职业学校制度。扩大职业院校在专业设置和调整、人事管理、教师评聘、收入分配等方面的办学自主权。职业院校要依法制定体现职业教育特色的章程和制度，完善治理结构，提升治理能力”。

《国家教育事业发展“十三五”规划》发布于2017年1月，关于职业教育，《规划》提出要推行产教融合的职业教育模式。推行校企一体化育人，推进“订单式”培养、工学交替培养，积极推动校企联合招生、联合培养的现代学徒制。率先在大中型企业开展产教融合试点，推动行业企业与学校共建人才培养基地、技术创新基地、科技服务基地。鼓励学校、行业、企业、科研机构、社会组织等组建职业教育集团，实现教育链和产业链有机融合。建立健全对接产业发展中高端水平的职业教育教学标准体系。引导行业企业深度参与专业教学、顶岗实习、岗位资格认证等方面的标准制定和教学评价。

2019年1月，国务院印发了《国家职业教育改革实施方案》。《方案》提出，“把职业教育摆在教育改革创新和经济社会发展中更加突出的位置。经过5—10年左右时间，职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变，由追求规模扩张向提高质量转变，由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变，大幅提升新时代职业教育现代化水平，为促进经济社会发展和提高国家竞争力提供优质人才资源支撑”、“支持和规范社会力量兴办职业教育培训，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构”。

从国家教育主管部门的文件层级来看，主要有2011年8月教育部发布的《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》、2011年教育部《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》等两个文件。特别是后者提出，“高等职业教育具有高等教育和职业教育双重属性，以培养生产、建设、服务、管理第一线的高端技能型专门人才为主要任务”、“必须坚持以服务为宗旨、以就业为导向，走产学研结合发展道路的办学方针，以提高质量为核心，以增强特色为重点，以合作办学、合作育人、合作就业、合作发展为主线，创新体制机制，深化教育教学改革，围绕国家现代产业体系建设，服务中国创造战略规划，系统培养技能型人才”。

从以上几个国家级和国家教育主管部门文件的政策梳理轨迹来看，其表述的内容具有极强的逻辑关联性，绝大多数都是围绕构建基于政府、企业与社会深度协作的高等职业教育发展模式，实现全方位一体化发展，其主体思路一致、路径一致、方向一致。很多政策性文件是前后不断强调与内容深化关系。并通过办学要求的持续厘清、战略举措的持续深化、建设力度的持续增强，构筑中国高等职业教育的上升发展曲线，即由“中国一流”向“世界一流”的转变路径。这其中特别值得肯定的是，具有标志性上升意义的是，《关于加快发展现代职业教育的决定》标定了建设具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系的发展目标，将中国高等职业教育发展定格在世界坐标中，并带动系统教育战略举措的全面深化落地。