二 高等职业教育混合所有制改革政策的孕育与突破

高等职业教育混合所有制改革的政策孕育发育贯穿在高等职业教育政策及职业教育政策演变的全过程，其政策基底即是职业教育的核心命题“产教融合”，长期政策演变过程中关于校企联合办学的深度推进，校企办学资源的高度一体化、校企联合培养绩效的互相认定、校企产业创新与社会服务的协同运作等等，为高等职业教育混合所有制改革奠定了扎实的基础。从某种程度上来讲，高等职业教育的混合所有制改革，是高等职业教育全部办学特征及办学优势在某一特殊点位上的凸显。

在这其中，有若干个文件对于实现高等职业教育混合所有制改革的“关键一跃”发挥了重要作用，直接引领高等职业教育混合所有制改革的重大历史性突破。

第一个政策文件是2011年《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》，该文件提出“完善促进校企合作的政策法规，明确政府、行业、企业和学校在校企合作中的职责和权益，促进高等职业教育校企合作、产学研结合制度化”、“要创新办学体制，鼓励地方政府和行业（企业）共建高等职业学校，探索行业（企业）与高等职业学校、中等职业学校组建职业教育集团，发挥各自在产业规划、经费筹措、先进技术应用、兼职教师选聘、实习实训基地建设和学生就业等方面的优势，形成政府、行业、企业、学校等各方合作办学，跨部门、跨地区、跨领域、跨专业协同育人的长效机制”、“完善校企合作运行机制，推进建立由政府部门、行业、企业、学校举办方、学校等参加的校企合作协调组织。公办高等职业学校在坚持党委领导下校长负责制的同时，鼓励建立董事会、理事会等多种形式的议事制度，形成多方参与、共同建设、多元评价的运行机制，增强办学活力”。该文件的主要创新之处集中在以下几个方面。第一，把政府、行业、企业和学校共同纳入产学研合作的主体，架构起多主体参与的政策雏形，改变原有松散型校企合作的政策局限，为高等职业教育混合所有制改革多元主体协同提供了先验基础；第二，明确提出鼓励企业和政府共建高等职业院校，把校企合作从项目合作升格为主体合作，为未来混合所有制改革产权合作提供了中间层级的重要铺垫；第三，涉及高等职业院校治理机制的改革与完善，在提出公办院校坚持党委领导下校长负责制的同时，率先引入了董事会、理事会机制，为治理模式的创新开启了新的视角。

第二个文件是2014年6月，国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》。《决定》提出鼓励多元主体组建职业教育集团。研究制定院校、行业、企业、科研机构、社会组织等共同组建职业教育集团的支持政策，发挥职业教育集团在促进教育链和产业链有机融合中的重要作用。健全联席会、董事会、理事会等治理结构和决策机制。开展多元投资主体依法共建职业教育集团的改革试点。《关于加快发展现代职业教育的决定》还首次提出了探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利的要求，具有重要里程碑意义。

第三个文件是2014年6月，教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部、农业部、国务院扶贫办组织编制了《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》。《规划》明确提出，“探索发展股份制、混合所有制职业院校。开展社会力量参与公办职业院校改革建立混合所有制职业院校试点，允许社会力量通过购买、承租、委托管理等方式改造办学活力不足的公办职业院校”、“鼓励民间资本与公办优质教育资源嫁接合作在经济欠发达地区扩大优质职业教育资源。鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院”、“鼓励通过领导干部交叉任职、共建技术创新平台和生产性实训基地、建立混合所有制职业院校等方式强化集团内部的利益纽带”。该文件在国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》提出允许举办混合所有制高等职业院校后，提出其路径可以是允许社会力量通过购买、承租、委托管理等方式改造办学活力不足的公办职业院校，直接开启了高等职业院校混合所有制改革的序幕。

第四个文件是2015年9月，教育部发布的《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》。《计划》提出要充分发挥市场机制作用，发挥企业重要办学主体作用，鼓励社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与公办高等职业院校改革。探索建立基于产权制度和利益共享机制的集团治理结构与运行机制。鼓励企业和公办高等职业院校合作举办适用公办学校政策、具有混合所有制特征的二级学院。鼓励专业技术人才、高技能人才在高等职业院校建设股份合作制工作室。支持成立混合所有制高等职业院校联盟。该文件具有三个方面的重要意义。其一，提出了以资本、知识、技术、管理等全要素参与公办高等职业院校改革，资本、知识、技术、管理涵盖了基本办学要素，这种合作模式构建的是全要素、全链合作的深度紧密型关系，其事实形成的合作关系与合作架构，与产权复合后的混合所有制改革具有高度趋同性；其二，提出建立基于产权制度和利益共享机制的集团治理结构与运行机制，基于产权制度的治理结构，触及了高等职业教育混合所有制改革的基本内核，具有重大突破；其三，鼓励企业和公办高等职业院校合作举办适用公办学校政策、具有混合所有制特征的二级学院，这提供了一个由易到难的重要剖入路径，可以通过不涉产权复合的二级学院混合所有制改革试点，前置应对未来校企产权磨合中各种复杂问题。从现有的实践来看，这样的方法论已经较多地转化为当前的改革实践；其四，提出校企人才等资源双向流动的现实通道，鼓励专业技术人才、高技能人才在高等职业院校建设股份合作制工作室是一种重要的有价值的尝试。

第五个文件是2017年12月，国务院办公厅印发的《关于深化产教融合的若干意见》。《意见》特别提出要强化企业重要主体作用。鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法参与举办职业教育、高等教育。通过购买服务、委托管理等，支持企业参与公办职业学校办学。鼓励有条件的地区探索推进职业学校股份制、混合所有制改革，允许企业以资本、技术、管理等要素依法参与办学并享有相应权利。国务院文件再次确认了推进高等职业院校混合所有制改革的政策意见。

2019年1月，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》。《方案》明确了“建设多元办学格局”。要推动企业和社会力量举办高质量职业教育。支持和规范社会力量兴办职业教育培训，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构，是最新一次对高等职业教育混合所有制改革的确认。