第一节 治理、合作治理、治理机制与国家治理现代化

公共资源合作治理机制研究主要涉及治理、合作治理与治理机制三个理论核心，它们之间既有联系又相互区别。所以，厘清治理、合作治理与治理机制三者的理论内涵是研究公共资源合作机制设计的理论前提。

一 治理的阐释

“治理”（governance）一词在学术研究中较早出现在经济学领域，Fuller把经济学定义为：“关于良好的秩序和可操作安排的科学、理论或研究”，威廉森认为Fuller对经济学的定义恰恰指出了“治理”概念的精髓，并进一步提出“治理是一项评估各种备择组织模式（手段）的功效的作业，目标是通过治理机制实现良好秩序”[1]。薛澜等考证指出：“‘治理’自1989年世界银行《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》报告中使用‘治理危机’开始广泛运用于现代社会科学领域，并且以1998年3月《国家社会科学杂志》（International Social Science Journal）出版以‘治理’为主题的专栏作为标志，其正式进入全球政治研究的领域。”[2]

自1989年伊始，“治理”在公共行政研究领域的研究初见端倪并得到迅速发展。罗西瑙指出：“治理与统治相比较，其内涵更为丰富，治理不但包括政府机制，而且还包括非政府、非正式机制。并且各类组织以及各类人等随着治理范围的扩充可以凭借这些机制实现自身的需要。”[3]Rhodes评论学术界已有研究，认为“治理理论的研究流行但不精确”，以此提出自己的界定，“治理在本质上是自组织网络的集合，通过该治理网络可以作为分配资源和协调控制方式的治理结构以补充市场与层级制”[4]。

国内较早引入对“治理”理论的系统介绍可追溯到毛寿龙的《治道变革：90年代西方政府发展的新趋势》和俞可平的《治理与善治》。毛寿龙认为：“Govern既不表示行政（administration）和管理（management），也不等同于统治（rule）。它主要指政府治理公共事务的同时并不直接完全介入公共事务，它替代了韦伯式传统官僚制行政模式。Governance理解为‘治道’，表示的是治理的模式，也即是政府在市场经济条件下的公共事务治理之道。”[5]俞可平在《治理与善治》中对西方治理理论研究进行了总结，“在既定范围内为满足公众的需要，治理需要运用权威从而维持稳定的秩序，治理通过运用权力在不同的制度关系中规范和引导公民的活动，最终目的在于促进公共利益的最大化”，同时也指出“不但国家和市场在社会资源配置中会出现失效，而且治理本身也会出现失效”，而应对治理失效的方式就是实现“善治”（Good Governance）,“善治在于促进社会管理过程中最大限度实现公共利益，从本质分析，善治是公共生活中政府与公民的合作管理，它体现了政府与公民关系的最佳形态”[6]。从该层面讲，治理理论面临着进一步发展演化的需要，也因此在国内外研究中出现了多种治理研究模式，例如合作治理、合约治理、多元治理、整体性治理、元治理等多种形式。而“合作治理”研究是其中一种重要的研究命题，这也是下文继续探讨的内容。

二 合作治理的阐释

“合作治理”作为治理理论的延伸，在国内外学术界得到广泛关注和不同维度的发展。Taehyon Choi（2012）以社会心理学中的集体决策行为和信息处理为基础推导出“合作治理决策模型”，认为“合作治理是一种决策过程，它导向在于集体协商、共识与平等”，并且指出，“集体中不同的参与者在合作治理决策过程中会出现行为偏差和各自不同的动机”[7]。Ansell等认为：“合作治理以共识为基础链接着公共利益与私人利益行为者通过集体决策开展合作行动”，同时考察了促成合作的因素包括“可信承诺、信任关系、谈判协商和相互理解”，并提出“初始合作的达成有利于合作参与者之间信任关系的建立，从而促进更深层次的合作”[8]。而多纳休等指出在公共管理文献方面合作治理研究术语倾向于混乱，因此澄清强调：“共享裁量权是合作治理的典型特征，单方面做出的决策说明公共部门与私营部门之间并不是合作关系，而只是合同关系。合作治理关键的问题在于裁量权是如何被共享的，并且归纳出三种共享裁量权，即生产裁量权、收益裁量权与偏好裁量权。”[9]

国内学者对“合作治理”的理解和界定也存在差异，概括分析主要分为以下三种主流倾向：第一，合作治理的概念泛化。操小娟把合作治理等同于治理，认为“治理概念本身意味着公共机构与私人机构管理共同事务的不同方式及集合，它通过正式制度与规则以及相关的非正式制度规则协调着公共机构与私人机构的利益冲突，促使其共同开展合作行动，所以治理与合作治理本质上是一致的”[10]。袁峰把合作治理等同于协商治理，指出“合作治理的关键在于通过民主协商来促使利益主体共同参与合作行动，而不是利用权力来实现自身的利益”[11]。滕亚为和康勇把合作治理等同于合约治理，认为“合作治理主要表现为通过合同外包，公共部门将自身的公共服务供给以及相关职能委托给私营部门进行治理，从而形成公共部门与私营部门合作治理模式”[12]。

第二，与西方理论研究“Collaborative Governance”的衔接与反思。谭英俊反思西方合作治理理论的发展，把合作治理界定为“通过公共权力的分享和互动合作，不同行为主体在联合行动中实现公共利益，相互依赖的主体关系、合作主体的多元性、合作行动的自组织性是合作治理实践运行机理所表现出的内在要素”[13]。敬嘉在借鉴西方治理理论的基础上，认为“在处理共同事务过程中各治理主体之间通过对自身所拥有的理性资源进行的共享与交换是合作治理的基本特征，合作治理既不属于政府直接治理，也不属于自治理，而是介于二者之间的复合型治理模式”[14]。

第三，合作治理的宏观解读与发展。张康之认为：“合作治理是全新的治理体系，它是后工业社会进程中的必然要求，工业社会形成的治理体系已经不能适应当前的社会治理现实”[15]，并进一步提出“以往时代的以权力垄断为标志的治理模式历史合理性逐渐削弱，政府成为合作治理体系中的多元主体中的一元，治理的导向也由控制为中心转变为服务为重心，服务型的社会治理成为合作治理的重要特征”[16]。柳亦博把合作治理解读为：“合作治理超越了传统社会下的‘中心—边缘’结构和科层制的层级架构，它是后工业社会进程中社会治理系统进行进一步完善建构的成果。”[17]

可见，自治理思潮兴起到合作治理研究的延伸，合作治理理论得到不断发展与建构。合作治理理论发端于西方学术研究与实践经验，并且中国学者对其理论建构进行了有益的借鉴与拓展。根据国内外学者的共同建构，并结合前文对“公共资源”的宏观界定，公共物品与公共服务作为衍生性公共资源组成了公共资源的概念范畴，以此发现，“合作治理”可以理解为是一种在公共资源治理中公共部门与私营部门开展合作的过程，其目标在于通过公共部门与私营部门的合作行动对公共资源进行优化配置，进而实现人民公共利益和社会共同福祉。而如何达成目标则是“合作治理”理论建构的另一个重要方面，即“机制设计的问题”，因此，公共资源合作治理机制研究客观上需要对“治理机制”理论进行阐释。

三 治理机制的阐释

《辞海》对“机制”进行了注释：“机制是指有机体的构造、功能和相互关系，如生理机制；或者指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，如竞争机制、市场机制。”[18]The Oxford English dictionary把“机制”（Mechanism）注解为：“构造、结构、技巧、技能（framework,structure,technique,system of mutually adapted parts working together）。”[19]正如Williamson所论述：“治理的目标是通过治理机制实现良好秩序”，并且赫维茨等认为：“从相对简单的、非正式的微妙协议，到非常复杂而规范的构型（structure），我们将规范的构型称为机制。”[20]可见，治理机制主要研究治理系统的结构及各组成部分之间构造、功能、秩序、规则及相互关系等系统性任务，并且治理机制的建构是治理目标达成的必要手段，其中机制设计理论是构成治理机制研究的核心基础。

“机制设计”理论的构建主要得益于 Leonid Hurwicz,Eric S.Maskin及Roger B.Myerson的贡献，并且三位学者因创立和发展了机制设计理论获得了2007年诺贝尔经济学奖。龚强考证了机制设计理论的起源认为：“二十世纪三四十年代开展的针对‘社会主义作为一种资源配置机制是否可以永远存在发展’的命题，以兰格和哈耶克为代表而进行的持续辩论”[21]，该论战并没有讨论出具体的结果，但是却突出了“信息与激励”在资源配置中的作用。赫维茨等用数理语言形象地概括了机制设计的问题，是“对于已知环境集Θ、结果空间Z和目标函数F，寻找一个隐私保障的机制（或一类机制）π=（M,μ,h）[方程的形式的π=（M,μ,h）]实现定义于Θ的F。找到能够以尽可能低的信息处理成本实现函数的机制”[22]，或者说“机制设计主要在于建构相应的经济机制应对分散决策、不完全信息以及自愿交换前提下如何促进资源利用最优化，规避不完全信息条件下导致的资源配置效率的降低”[23]，并且认为有效的机制设计是“激励相容”的机制，即“使每个利益相关者的最佳策略是真实报告所掌握的信息，这种机制即是激励相容”[24]，可见，“激励相容”的机制设计追求的目标在于使参与人在获取私人利益的同时能够促进集体目标的实现。

Eric S.Maskin和Roger B.Myerson在Leonid Hurwicz的基础上进一步发展了机制设计理论，相比较于Hurwicz顶层计划自上而下进行机制设计的视角，Maskin把博弈论分析引入机制设计理论建构之中，指出：“机制设计所导向的是通过互动规则的设计促使利益相关者的行为选择达到均衡的结果”,“与实证经济学相区别，机制设计强调的是从预期结果或目标出发，试图通过构建合理的机制使其运行，从而实现既定的目标”[25]，这也称为“执行理论”（implementation theory）,“通过把纳什均衡的博弈的形式与一般执行问题相结合，结果显示以无否决权及单调性的前提下，均衡博弈可以实现所有偏好域的社会选择目标”[26]，或者说在已设定目标的前提下，通过设计和执行一个博弈均衡的激励相容机制来促进该目标的达成。

Myerson对机制设计理论发展的主要贡献在于归纳出“显示原理”（revelation principle）,“如果某种规则能够达到有效的资源配置，那么也必然存在着一个运行这些规则的直接机制，在该机制中每个利益相关者都会如实反映自身所掌握的信息”[27]。该原理工具有效地简化了机制设计的复杂性，拓展了机制设计理论的应用范围和实用性。比如委托—代理中最优协调机制（即线性规划可以找到最优协调机制，委托人与代理人可以通过直接协调机制，实现代理人如实向委托人反馈信息以及做出的代理人与委托人利益均衡的决策[28]）与最优拍卖机制设计（即卖家基于纳什均衡与激励相容设计出实现最优收益期望的拍卖规则[29]）。

根据Leonid Hurwicz,Eric S.Maskin 和Roger B.Myerson 三位奠基人对机制设计理论的建构可以理解为，机制设计理论是在信息不完全、自由选择、决策分散条件下，如何通过建立一系列规则与秩序，使各参与者能够在行动博弈中选择达成“激励相容”的策略行为。所以，公共资源合作治理机制正是基于“机制设计理论”，为达成治理目标所需要建构的规则与秩序的集合，并且设置规则建立秩序主要涉及主体关系、工具选择、制度安排、运行机理和风险剖析五个方面。

四 公共资源合作治理与国家治理现代化的内在逻辑

从2013年中国共产党第十八届三中全会首次提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，到2019年中国共产党第十九届四中全会提出了推进国家治理现代化的总体目标“到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”，中国的国家治理现代化建设走过了七年的实践历程。

在此政策导向下，从中央政府到地方政府治理实践逐渐走向现代化变革。国家治理现代化包括国家治理体系和治理能力的现代化，它是中国共产党领导下的国家治理理论与实践创新的先进成果。

习近平总书记强调：“中国的国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[30]可见，国家治理体系实质上正是一系列制度设计的集中体现，国家治理现代化的目标也即是实现国家治理各项事务的制度机制建设的现代化。

中国共产党第十九届四中全会指出：“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”，国家治理体系所对应的是中国特色社会主义制度的集中体现，那么，国家治理能力强调的正是对制度本身执行的能力，因此，国家治理能力现代化所要求的是对中国特色社会主义制度能够科学、高效的执行，让先进的制度优势能够得到充分发挥。现代化的制度体系能够得到不折不扣的执行是保障国家治理现代化的基本要求。

可见，国家治理体系现代化与国家治理能力现代化共同组成了国家治理现代化，二者呈现相互依存、互为条件的统一关系。国家治理体系现代化的实现需要国家治理能力现代化的执行保障，并且国家治理能力现代化的实现客观上需要国家治理体系现代化作为制度保障。

合作治理作为当前公共资源治理的主要模式，与国家治理现代化紧密相连，从实质上看，合作治理也正是国家治理现代化在公共资源治理领域的典型体现。从理论视角分析，“多元主体合作”是合作治理理论的典型特征，合作治理强调的是通过多主体之间的合作，发挥优势互补功能，进而实现治理目标，它区别于传统的单一治理模式，是一种开放式的治理模式。

这是由其所处的时代背景所决定的，进入21世纪以来，市场化、信息化、全球化俨然已成为时代变迁的主旋律，在中国共产党的领导下，中国社会经济发展取得举世瞩目的成就，社会主要矛盾也由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，那么应对新时代的主要矛盾也正是国家治理现代化所面临的主要任务之一。公共资源与人民日益增长的美好生活需要息息相关，政府在社会治理过程中如何向人民提供充裕的公共资源，其中包括高效的公共服务和优质公共物品，是国家治理在社会领域所需要履行的重要任务。

2013年中国共产党第十八届三中全会对“市场”的作用做出了重要调整，把党的十四大以来的“发挥市场在资源配置中的基础作用”转变为“发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用”，这为国家治理现代化建设提供了明确的政策指南，并且，发挥市场的“决定性”作用也成为国家治理现代化的主要特征之一。市场机制是表现为多方参与、自由竞争的系统体系，政府部门在公共资源治理过程中引入市场机制，开展与市场中私营部门的合作治理，充分发挥了市场的决定作用。通过市场自由竞争、择优选取的合作伙伴，在公共资源治理领域具有治理技术与治理成本的双重优势，因此，合作治理正是国家治理现代化在社会治理领域的集中体现，公共资源合作治理模式是政府部门践行国家治理现代化建设、满足人民日益增长的美好生活需要、为人民提供高效优质的公共服务和公共物品的必然选择。

可见，合作治理并非是完全照搬西方“合作治理”理论的话语体系，而是在当前中国社会经济迅速发展的背景下社会治理模式变迁的结果，它与国家治理现代化建设存在着内在的逻辑关系。在公共管理研究领域，“合作治理”理论兴起于20世纪八九十年代西方国家的一系列政府改革实践，也可以说是“新公共管理运动”的实践积累和进一步发展，“新公共管理”引入了市场机制，强调了政府管理的“效率”，提倡“把竞争机制注入提供服务中去”[31],“合作治理”则强调了“多元主体间的合作”，在西方话语体系中这种合作中的多元主体是一种“平等”的地位，即进行合作的各主体完全平等地享有自由裁量权，这与西方国家所谓“公民社会”的发展以及“权力分立与制衡”的政治传统密不可分，客观分析，“合作治理”的确在西方国家政府管理和社会治理过程中发挥了良好的效果，但是不可忽视的是，这种所谓的“平等”蕴含着巨大的风险，即平等的各方往往会因利益过程的博弈而加重合作成本的损耗，进而使合作治理项目偏离“公共利益”的价值目标，而成为合作各方谋取私利的屏障。

20世纪90年代，“合作治理”理论被引入中国，在学术领域开展了广泛的研究，并且同时也衍生出了“协同治理” “协商治理”“合约治理”等相关理论主题，通过对上述衍生主题的研究梳理发现，其实质与“合作治理”核心内容是一致的，都强调“多主体间的合作”。虽然都以“多元主体”作为合作治理的典型特征，但是，引入中国的“合作治理”已经经过了本土化的洗礼，开始变迁为适合中国社会治理土壤的理论体系。合作治理中“多元主体间的合作”保留了西方合作治理的结构形式，但是其“多元主体间合作”的实质发生了改变，使其更加适合中国的政治生态与社会经济发展机制。西方国家合作治理中的多元主体所强调的是所谓主体地位和权力的平等，而中国合作治理中的多元主体所体现的是“政府主导、多元参与”。

这种实质性改变不但有利于削减西方国家“合作治理”理论所呈现出的参与各方主体博弈成本损耗的固有弊端，而且可以从根本上保障合作治理项目公共利益价值目标的实现。习近平总书记在党的十九大报告中再次强调：“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，这为合作治理中多元主体合作的运行结构提供了有力的政策支持。综合以上研究认为，公共资源合作治理与国家治理现代化具有内在的契合性，合作治理是国家治理现代化在公共资源领域典型的现代化治理模式。