前言

当前，地方政府滥用、乱用财政权力和浪费财政资金的现象比较普遍，地方财政治理能力严重不足，“土地财政”和“地方债台高筑”以及非税收入无序扩张等问题明显。与此同时，基本公共服务均等化正全面铺开，2020年总体实现基本公共服务均等化的目标已经设定。从党的十八大开始一直到党的十九大，基本公共服务均等化都是重要议题，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》也要求“围绕标准化、均等化、法制化，加快健全国家基本公共服务制度，完善基本公共服务体系”。党的十九大报告更是明确提出，要加快建立现代财政制度，建立权责清晰的中央与地方财政关系，推进国家治理体系和治理能力的现代化。然而，就我国目前状况而言，各地经济和社会发展水平，尤其是财政能力差异较大，公共服务水平相差甚巨。而且，在我国财政实践中，存在“一放就乱、一乱就收、一收就死”这一长期困扰我国的顽疾和地方各自为政的可能。再者，国际环境复杂多变，国家面临的各种挑战日益增多。

这些问题的解决都有赖于中央对地方财政的有效规制，而中央有效规制的实现须仰仗规制工具的合理选择和有效配置。但是，当前中央规制工具的配置并不能完成中央有效规制的任务，呈现如下图景：过于倚重命令——控制型工具的运用，强制性手段过多，导致地方政府一系列“上有政策、下有对策”的策略行为，地方政府的遵从度过低；采用的这些工具欠缺财政属性，与普通行政事务“一体对待”，更没有针对地方政府不同财政行为做出调整，中央规制的目的并未得到真正实现，纳税人权益的保障不足，很难起到良好效果；甚至以不同形式排斥了不同规制工具的组合运用，使工具之间的互动被人为阻断，不利于形成整体效果；地方财政信息平台等辅助设施建设不足，导致财政信息碎片化等问题，影响规制工具效果的发挥。

针对当前中央规制工具配置的情况，需要结合影响工具配置的政治、经济和社会等因素，对中央规制工具进行合理选择和有效配置。首先，要解决规制工具配置的基本问题，树立以纳税人为中心的理念，保障纳税人的权益、实现纳税人的基本权利，以全面、适时、适度为原则，从总体上指导规制工具的设计。与此同时，对中央规制进行法治化改造，使工具的配置在法治道路上运行。并且为不同规制主体配备合适的规制工具，使其各司其职。其次，对规制工具进行筛选，在充分考虑功能优势和适用范围的情况下，尽量选择对地方财政干预较小的手段，并组合各规制工具，形成完整的中央规制体系。同时，还需通过技术手段整合财政信息，对地方财政运营有一个整体了解，及时发现问题、有效解决问题。总体上，形成以引导激励与协商合作等非强制性手段为主，强制手段为辅助，技术手段为支撑，财政法律责任为保障的完整中央规制体系。在规制工具的选择和配置中，要善用各类规制工具的优势，并对其优化组合。再次，须将中央规制维持在适度干预状态，通过谦抑性保持中央干预的限度；以地方政府的财政违法行为和央地财政权限不当作为中央介入的核心场域，界定中央规制的范围；将中央干预定位为补充性规制，防止中央政府越俎代庖，尊重地方政府在财政治理中的地位；以比例原则作为关键标尺，保障中央规制以合理的限度展开，中央规制与地方自我规制相配合。最后，对中央规制工具配置的情况进行评估，以评估为依据，适时调整中央规制工具，并通过“财税试点”等方式实现对规制工具配置失效的控制。