第一节 地区行署体制概述

一 地区行署的由来

地区行署是地区行政公署的简称，它的性质和地位曾经历过几次变化。抗日战争、解放战争时期，行政公署是中国共产党领导的革命根据地建立的地方政权机关，如胶东行政公署。中华人民共和国成立初期，行署是相当于省级的地方政权机关，如苏南、苏北、皖南、皖北、川东、川西、川南、川北等人民行政公署。1954年《地方组织法》将行政公署规定为省、自治区人民政府的派出机关，称专员公署。1975年宪法又将它改为一级政权机关，称地区革命委员会。1978年宪法规定，行政公署是省、自治区人民政府在所属各地区设立的派出机关。

现在所说的地区行署制的前身应为新中国成立初期的专员公署制。在“全国一片红”的潮流下专员公署制被改为没有受法律认可的地区革命委员会制，“文化大革命”后中央对地区层次的认识又恢复到了1954年宪法对专署作为省之派出机关的规定。1978年宪法第三十四条中指出：“省革命委员会可以按地区设立行政公署，作为自己的派出机构。”1979年五届人大二次会议通过对宪法第三十四条的修正，规定将地方各级革命委员会更名为地方各级人民政府，规定地区行政公署成为省政府的派出机构。

1982年修改通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：省、自治区人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机关。其任务是代表省、自治区人民政府督促、检查、指导所属市县的工作，并办理上级人民政府主管部门交办的事项。作为省（自治区）人民政府的派出机构，地区行署并不设立人民代表大会，但设立人大工作委员会，负责联系本辖区内人大代表联络工作。同时，地区设立政协机构。

随着1983年地市合并和地改市制度的改革和推行，地区逐渐为地级市取代。但作为一种行政区划，地级市和地区作为省级以下的行政区划单位性质是一致的。

表2.1 1983—1999年地级市与地区合计统计

续表

二 地区行署的职权

1978—1999年，中央把地区行署的角色定位为“派出机关”，在省级人民政府领导下对县进行督导和检查。

1983年，《中共中央国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》（中发〔1983〕6号）中首次明确规定了地区行署的总体职权，主要由四个方面组成：（1）检查了解所属各县贯彻执行党的路线、方针、政策和决定的情况，总结交流经验；（2）督促检查所属各县完成上级布置的各项工作任务，协调互相关系；（3）接受省、自治区党委的委托，管理一部分干部；（4）完成省、自治区党委和政府交办的其他事项。

1993年7月，《中共中央〈关于党政机构改革方案〉和〈关于党政机构改革方案的实施意见〉的通知》（中发〔1993〕7号）中再次提到了地区行署的职权：“地区一级要按照派出机构的性质进行改革，把工作重点转向监督、指导、检查、协调等方面。”

除上述四条总体职能的规定，中央对地区行署的单项权力也做出了限定：第一，地区行署不具有企事业管理权。1983年，中央规定，因“地区党政领导机关不作为一级领导实体，今后不直接管理企事业单位，现在管理的可交给所在市、镇或者县；一时交不了的，可以暂时代管，过渡一段”；第二，地区行署不具有县级主要经济指标的制定权。“县的工作由省、自治区直接布置。计划、财政、物资等主要经济指标，由省、自治区径自下达”；第三，地区行署不具有地区直属机构编制审批权。由于新时期政府机构改革中各级机构庞大严重超编，其中即包含大量地方自行设立的机构，为此，1987年4月中央上调机构编制的审批权限，规定“机构编制的审批权限不能下放，已经下放的要上收……各省、自治区、直辖市党政机关的厅局机构，属于党群系统的，由中央组织部审核”^[2]。

实际上，地区行署行使着全面的行政管理权限，起着一级政府的作用。很多地区行署比照执行《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的县级以上地方各级人民政府职权：（1）执行本级人民代表大会和它的常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令。省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章；（2）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（3）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决议、命令；（4）依照法律的规定任免和奖惩国家机关工作人员；（5）执行经济计划和预算，管理本行政区域内经济、文化建设和民政、公安等工作；（6）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（7）保障农村集体经济组织应有的自主权；（8）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，省人民政府并且帮助本省各少数民族聚居的地方实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；（9）保障妇女同男子有平等的政治权利、劳动权利、同工同酬和其他权利；（10）办理上级国家行政机关交办的其他事项。^[3]