第二节 地区行署体制的积极作用

地区行署体制是为在特定的历史时期以完善行政体制为目的而设计的，为国家建设甚至改革开放都做出了重要贡献。《中共中央国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》（中发〔1983〕6号）中曾评价说：“地区党政领导机关过去做了大量工作，起了重要作用。”

一 缩小了省级政府的管理幅度

任何国家的行政组织设置都是纵向结构和横向结构的结合，这在客观上就产生了管理层次与管理幅度的关系问题。行政组织的纵向结构形成管理层次的问题，行政组织的横向结构形成了管理幅度的问题。一般来说，二者之间是反比例关系，即管理层次越多，管理幅度就越小；反之则反。

管理层次体现了决策者与执行者之间的距离，层次越少意味着距离越短，信息沟通就越便利，信息衰减就越小，政策执行也就会越准确、迅速。管理幅度体现的是上级对下级的管理数量，由于决策者的知识技能和工作时间的限制，管理幅度是必须受到限制的。一般而言，幅度越小意味着管理效率越高。科学设置行政组织结构最根本的问题就是要处理好管理层次与管理幅度的关系问题，也就是要根据影响管理层次和管理幅度关系的各种因素的不同，寻找和确定两者最佳的结合点。

我国在1978年时共有30个省级行政单位，2231个县级行政单位。如果由省级政府直接管理县，那么每个省级政府平均管理70多个县。在当时的交通设施不够发达、通信技术落后、管理水平相对较低的情况下，如此大的管理幅度很容易造成工作上的疏漏。在省与县之间设置地区行署，可以分担省级政府的管理任务，从体制上则可以起到承上启下的作用。这样做既有利于省级政府加强自身建设和专注于自身事务，又有利于缓解纵向管理上的压力。

二 促进了县域经济的快速发展

从县域经济发展条件上讲，在原本的省、县、乡三级架构中，省政府由于所辖县数量过多，区域内自然资源、气候、社会环境、文化习俗等方面有较大的差异，不易在社会发展方面给予统一规划、领导，也无法对县提供足够的支持，县域资源也没有得到充分开发。在地区行署制实施后，地区所辖范围内物产资源、气候、民情习俗等大的环境具有较大的相似性，这种相似性能够提供互相参考、学习、借鉴的可能及机会，基本打破了县级经济壁垒，加强了县域间经济交流，充分开发了县域资源，有利于县、市的经济快速发展。

从管理体制上讲，虽然县级政府属于地区行署的下级组织，但是省级政府可以绕过行署直接将有关编制、人事、劳动管理等政策、指示直接下达到县。“行署在其辖区内对行政管理机构的设置基本上没有自主权，主要是按照上级指示行事，不论某种机构在辖区内是否有必要设置或存在，也不论机构是否重叠，行署必须按照上级的意志执行。”^[4]因此，相比于地级市，地区行署对所辖县市的约束力相对较弱。在招商引资方面，由于地区行署只是省级政府的派出机构，本身不具有一级政府的法定职权，投资主体可能会因找不到法律依据、对其存续时间的怀疑等因素的考虑，不愿与其建立长期稳定的经济联系，继而转向稳定性、合法性、积极性都更高的县市。

从地区行署自身的定位上讲，地区行署往往把促进区域内经济发展、保证经济整体性和增长的长期性作为主要工作内容，会站在全局的角度考虑地区工作目标、工作重点和具体措施，根据整个区域内社会、经济、历史、资源、文化等因素进行综合研判，做出指导性、原则性较多，命令性较少的决策，这在客观上有利于发挥县市地方政府和职能部门工作的积极性、主动性。

三 为实行市管县体制积累了经验

1979年至2004年，宪法、地方政府组织法及其历次修正案要么规定“省人民政府可以按地区设立行政公署，作为自己的派出机构”，要么更加笼统地表示“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关”，其中甚至略去了地区行署的名字。也就是说，在我国行政系统中，地区行署的法理身份是派出机构，不是实际意义上的一级政府。

然而，现实中地区行署在省县之间起着一级政府的作用。对本地区的政治、经济、文化教育、社会管理等方方面面，负有完全责任，实际的职责和权力都很大，实际上履行着一级政府的职责。在很长一段时间里，地区行署与其他“实级”政府一样，兼管城市和农村两种地域的政治、经济、文化全部工作。地区行署客观上保证了省与县之间有效对接，并逐渐形成了相对稳定的运行机制，让整个行政系统和政治系统保持完整性和系统性。这为“撤地设市”后的市管县体制顺利运行奠定了基础，积累了经验。^[5]