导论
一 研究背景与意义
（一）研究背景
省直管县是指打破现有的市管县体制，由省直接管理县。它主要包括两个层次：一是财政体制层面上的省直管县，即在收支计划、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，由省财政与县直接联系，用集权的办法，通过行政控制的手段，确保县级财政优先用于县乡工资发放，并用行政控制手段约束县乡债务失控的问题；二是行政管理层面上的省直管县，即在人事权、财政权以及社会经济管理权三个方面完全实行省直管县，变“省—市—县”三级体制为“省—县”二级体制。
2005年以来，党和国家已经多次强调要探索省对县的直接管理体制（详见表0.1）。其中，党的十六届五中全会提出要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。财政部2009年发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了在2012年年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直管县财政体制。[1]2010年和2011年中央一号文件中，中央数次强调要推进省直管县体制改革。高层对省直管县改革的态度已十分明确。“十二五”规划中也明确提出“在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制”。[2]可见，着眼于城乡统筹、经济发展和政府创新，中央决策层考虑行政体制改革问题已经不局限于原有体制内部，也更关注从行政架构上寻找新的突破。
在对这项改革进行文本分析时，笔者发现，2009年中央一号文件第26条提出：“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。”[3]但在2010年的一号文件中却没有了这一条，其新的表述是：“深入推进乡镇机构改革，继续推进省直管县财政管理体制改革，提高县乡基本财力保障水平，落实村级组织运转经费保障政策。”“继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。”[4]笔者在查阅大量相关文献及政策文本并和基层财政部门工作人员深入交谈的基础上发现，近年中央一号文件中对这一重大改革表述差异的原因在于对省直管县体制改革试点工作的肯定。因此，2010年中央一号文件放弃2009年一号文件关于“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”的条文，重新思考地方行政体制改革的重点是顺理成章的事情。
从各地试点情况看，省直管县的做法主要有四种模式，即海南模式、浙江模式、湖北模式和安徽模式。湖北省的省直管县是在经济较为落后、省级财政调控能力较差的中部地区开展的，并取得了阶段性的成效。以创新转移支付制度为支点的湖北模式在全国具有普遍的意义和作用。这也是笔者以湖北为例对这项重大改革做跟踪研究的主要原因。当然，湖北省省直管县体制改革尚存在诸多问题。例如，过于依赖浙江经验，下放权力落实力度不够；省市之间的博弈甚为激烈；省辖市对扩权县（市）的扶持力度弱化倾向明显；催生了扩权县（市）与原来省辖市的矛盾等。
综上所述，中央对现行的省直管县体制改革持肯定和鼓励的态度，各省（区）也在积极和主动地进行改革探索。我们有必要认真总结现行的各种改革实践模式的绩效、困境、实施条件及其适用性等问题，进而形成适合不同市县特点的、差异化的制度设想和实施路径，为相关政府部门提供决策参考。
表0.1 省直管县体制改革的官方政策详表（国家级）
续表
（二）研究意义
省直管县体制改革是行政体制改革的一部分，需要公共行政理论的指导并反过来促进公共行政理论的发展，受整体行政改革的影响并反过来推进行政管理科学化水平的提高。因此，研究省直管县体制改革具有重要的理论和实践意义（见图0.1）。
图0.1 研究意义
1.理论意义
（1）有助于掌握政府层级设置的变动规律。历史上政府层级设置不断变动且都有其历史背景（见表0.2），也都可以看出其所产生的效应，这个效应构成了下一次调整的现实基础。研究省直管县体制改革的背景及效应，可以丰富我们对政府层级设置变动的认识，有助于掌握其规律，更好地指导改革实践。
（2）有助于厘清管理层级与管理幅度的匹配关系。管理层级与管理幅度的匹配是组织理论的核心问题之一，但面对二者此消彼长的反比关系，理想值会因组织要素和外部环境的不同而有所变化。对于公共组织而言，其组织要素和外部环境更加复杂，理想值更难判断。因此，综合研究全国23个省（区）的改革实践，分析省直管县与改革成效的关系，有助于厘清管理层级与管理幅度的匹配关系。
（3）有助于丰富和发展行政区划理论。行政区划的变动是渐进的过程，一旦确定，国家总是力求保持其相对稳定。省直管县体制改革本身是对行政区划理论的检验，反过来也会促进行政区划理论的丰富和发展。
表0.2 中国政府层级设置变动规律
2.实践意义
（1）为理顺行政管理体制、有效推进“放管服”工作建言献策。“加快政府职能转变，持续推进简政放权、放管结合、优化服务”是“十三五”期间行政管理体制改革的重点，而政府层级安排和权力配置的合理性是解决这一重点问题的基本前提。本书的研究成果旨在为其提供理论支撑和政策建议。
（2）为“省直管县财政体制改革”和“推进事权与支出责任划分”提供政策衔接建议。“建立事权和支出责任相适应的制度，健全省以下财力分配机制”是“十三五”期间财税体制改革的重要内容，跟踪研究省直管县财政体制改革的成果与问题，有助于与此项工作的对接，避免政策迟滞、政策缝隙和政策冲突。
（3）为促进县域经济发展、加快推进城镇化进程提供建议。发展壮大县域经济，需要改变县域经济发展的资源配置方式。要改变县域经济发展的资源配置方式，行政管理体制和行政区划就需要有新的突破及统筹安排，在地级市这个中间领域进行改革，具有上下联动的突破效应，有利于发展县域经济的实质性推进。
二 概念界定
与省直管县相关的概念有县财省管、强县扩权、扩权强县、财政省直管县和行政省直管县五个。目前学媒两界在公共表达与学术研究中存在严重的概念混用与误读现象，概念上的混淆对这一问题的针对性、精细化研究带来实质性困扰。对这些核心概念进行严格区分与界定具有相当的紧迫性与重要性。
（一）县财省管
县财省管也即省直管县财，是为壮大县域经济、提高行政效率、解决县乡财政困难而由省直接管理县的财政体制。
（二）强县扩权与扩权强县
“强县扩权”与“扩权强县”的概念是不同的，但理论界和实践界常常将两者混用。为了改革的顺利推进，有必要对两者进行比较、分析和区分。两者的不同点很多：第一，从字面意义来看，“强县扩权”中的“强”是形容词，“强县”是指经济实力比较强的县，即指对经济实力强的县扩大自主权；“扩权强县”中的“强”是动词，“强县”是指发展壮大县市，即指通过扩大县市的自主权而发展壮大县市。第二，从发展阶段来说，“强县扩权”是省直管县改革的基础，是以经济实力强的县市的扩权改革为弱县改革提供示范效应，“扩权强县”则是在“强县扩权”的基础上更深入的改革。第三，从实践历程来谈，《中国共产党浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于扩大部分县（市）经济管理权限的通知》（浙委办〔2002〕40号）被公认是关于“强县扩权”改革的首次政策表述，《通知》指出：“为了鼓励和支持经济强县（市）充分发挥优势，进一步做大做强……扩大经济强县（市）的经济管理权限，有利于经济强县（市）更快更好发展。”我国首个省级“扩权强县”地方政策文件出台在2009年，名为《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》。中央和地方的政策文件和省直管县的实践进程皆表明，“强县扩权”是“扩权强县”的基础，“扩权强县”是“强县扩权”的发展阶段。
（三）市管县、省管县与省直管县
市管县的正式叫法应该是市代管县，替省里代管。从法律上说，仍是省直管县，只是在大部分地方，省把县的管辖权委托给了地级市。所以，如果省里认为不必再劳驾市代管，完全可以收回。
省管县与省直管县意思相同，即省直接管理县，是对市管县体制的变革与突破。按照管理的不同方式可以分为以下类别。第一，财政上直管县，仅仅是财政上省直接管理县，但是既有的组织、人事、行政制度不变，是对市管县体制的局部调整。第二，行政省直管县，县彻底与地级市脱钩，完全在人事任命、项目审批、资金往来上归省级政府管理，这是对地方政府层级的变革，地方政府由省市县三级转变为省县两级政府结构。
严格意义上讲，省直管县具有财政省直管县、“强县扩权”、“扩权强县”、行政省直管县等若干改革模式。不同的改革模式之间有明显的差别，而且这些改革有递进性，需要循序渐进，先“强县扩权”“扩权强县”，再进行财政省直管县最后实现行政省直管县。
以改革的困难程度作为标准评判，这五种模式存在明显的区别。“扩权强县”“强县扩权”属于不对旧有制度进行变革的分权改革，是在既有体制框架下进行的；而“行政省直管县”与“财政省直管县”突破了既有的行政体制，改革涉及的利益分配的变迁十分广泛，变革程度很高。“扩权强县”面对所有县，而“强县扩权”针对经济发展好的强县，改革的对象和力度有所不同，“扩权强县”包含的内容更多。行政省直管县改革是最终的全面改革。五者之间的变革程度或改革难度构成了自左至右，逐级加强的能级结构（见图0.2）。在此结构的改革与变迁均构成上一层级的增量。
图0.2 改革难易程度示意图
三 文献述评
在改革的推进、修正与深入的过程中，各高等院校、科研院所的专家学者为省直管县改革提出了政策建议。旨在根据自身掌握的专业知识对省直管县改革进行研究并发展成为相应的研究成果和文献，进一步确定省直管县改革的模式、路径与制度安排，提供有关理论指导。现将这些文献分别从市管县体制的总评、省直管县改革的效应、省直管县改革的实践情况、对省直管县改革的反思以及省直管县改革的推进思路等方面进行梳理和综合，并在此基础上做出简要的评述。
（一）市管县体制的积极作用
所谓市管县体制，是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。它是我国由计划经济向市场经济转轨的特定历史阶段的产物。1982年，中共中央以〔1982〕51号文件发出了改革地区体制、试行市管县体制的通知，年底在江苏省开展试点，1983年在全国试行推广。“从此之后，市管县体制成为中国地方治理制度的常态。”[5]
虽然时下对市管县的批评较多，但不能片面强调市管县的弊端而忽视其在历史上及当下所起到的积极作用。陈喜生认为要客观评价市管县体制，有必要对市管县体制进行一次全面认真的分析研究，既要客观评价这一体制对经济社会发展的促进作用，也要找出新形势下它的不足之处，以避免今后出现“一刀切”式的改革。[6]
孙学玉等认为，市管县体制为经济和社会发展起到了一定的促进作用，突出表现在：使分割的区域经济趋于统一，规模经济得以壮大，缩小了政府机构规模，提高了行政效率，改变了省县之间准层次长期虚实不定和缺乏法律主体地位的尴尬局面，促进了城市化，加速中心城市发展。[7]
何显明认为市管县有其一定的积极作用，“有利于城乡统一规划发展，建立以中心城市为核心、以市域为腹地的城镇体系，推动中心城市的形成，避免市、县之间的基础设施的恶性竞争建设，及过于分散的城市化”[8]。
总体来看，市管县是在计划经济体制下产生并发挥积极作用的，当市场经济体制逐渐建立并完善之后，其弊端才日益暴露。
（二）市管县体制的弊端
随着我国政治、经济及社会体制的不断改革与发展，以及社会主义市场经济的不断完善，市管县体制赖以生存的条件发生了巨大的改变，在实践中已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标，局限性也越来越明显。
1.管理层次增加致使行政效率降低
市管县体制造成管理层次增多、管理幅度变小，导致行政成本提高，行政效率降低。辜胜阻认为过多的行政层级造成管理效率低下，出现“市卡县”现象。一方面，行政层级过多增加了上下级之间的交易成本，而且降低了工作效率。另一方面，行政管理的层次过多容易使发展规划受到来自诸多不同上级的干扰，缺乏发展的自主性。[9]皮建才认为，“省直管县制度在未来的经济发展过程中将会呈现出更大的制度优势”[10]。因此，市管县本意是提高各级政府的行政效率，反而导致行政效率的进一步下降，形成了所谓的“效率悖论”。[11]
2.市县利益矛盾突出致使县域经济发展受阻，城乡差距拉大
市管县体制的本意是“市管理县”，政策设计的初衷是想通过市管县，借助市的经济辐射能力带动和促进县的发展，最终实现市县共同发展。然而，现实中却存在较为普遍的“市卡县”“市吃县”等问题。这样市管县在现实运作中就异化为“市管制县”，即“以市制县”，市通过其行政级别优势截留甚至剥夺县的资源，延滞县的正常发展步伐。[12]同时，由于市辖区的财政由市统揽，市领导直接对城市居民负责，首先要保证市级财政任务的完成，优先解决好城市迫切需要解决的问题，加剧了市县之间、城乡之间的矛盾与差距。因此，市管县本意是缩小城乡差距，反而导致城乡差距的进一步拉大，形成了所谓的“城乡悖论”。[13]
3.不符合城乡分治的国际惯例
有学者指出城市和农村二者的差异巨大，主要表现在：一是城市居民比农民有更高的流动性；二是产业结构不同，城市以第二、第三产业为主，农村以第一产业为主，有很大的季节性。根据我国的治理实践，城乡合治并非城乡一体化的充分必要条件。由于存在户籍制度人为划分城乡二元身份，以及根深蒂固的重城轻乡观念，城乡合治很难达到预期的目标。“以市管县体制实现城乡合治，既不符合城乡分治的国际惯例，又违背当代中国城乡的现实。”[14]
4.缺乏中国现行的法律依据
市管县体制缺少宪政依据，处于无法可依的尴尬状态。我国《宪法》明确规定实行省、县、乡三级地方行政区划体系。因此，严格来讲，市管县体制是“直辖市”或“较大的市”才拥有辖县权，但在目前实际操作过程中，变相地将这种辖县权扩张到其他地级市。事实上，虽然我们也可以文字游戏方式绕过宪法规定条文，且不论市管县这种体制在计划经济时代所发挥的积极作用，单从它的“合宪性”争议与制度本身而言，其固有的一些局限及制度推行过程中的障碍也越发明显。[15]
市管县因为缺乏宪法的规定而具有随意性。地级市在地方政府层级中应该处于何种定位存在争议。省级政府立足于省区的中观管理和地区调控；市级政府处于决策层与执行层之间，应该发挥管理层的作用。[16]县级政府负责执行中央与省级政府的有关政策。
（三）省直管县体制改革的实践情况
在我国目前省直管县的改革实践中，由地级市向县部分或者全部转移，并且由于经济和社会领域管理权、财权、人事权等管理权力和部门权限下放与转移的内容和程度有所差异，各地的改革实践都有其特色，形成了多样化的改革模式，如海南省是实行行政省直管县，浙江以财政省直管县模式为主，通过县正职领导省直管和“强县扩权”的方式推进深化改革。近两年也有越来越多的研究成果以各地改革实践的政策介绍和经验分享的形式呈现出来。
广东省于2009年8月在佛山市顺德区启动省直管县的行政体制综合改革，鉴于改革效果较为明显，2011年加大了改革力度和范围，价格改革试点推至全省，在21个地级以上市设立省管县改革试点县。[17]
许艳娟在其文章中针对河南省省直管县改革的实施策略和改革方向做出阐述，自2004年省政府在《中共河南省委河南省人民政府关于发展壮大县域经济的若干意见》中首次以政府文件形式发表对本省省直管县政策的实施细节，选择巩义市、项城市、永城市等具有较好发展条件的县进行试点，通过四年的改革，巩义市已发展成为“中原第一县”，省内县乡基础设施建设情况、省内支农项目状况较改革之前有明显改善。但出现的问题也同时暴露出来：“开发热”、重复建设与无序开发，行政隶属关系剥离不清导致会议量增加，放权范围窄、细则不明确导致缺乏可操作性等现象都构成了改革推进的障碍。[18]
何显明在分析省管县浙江模式的生成机制时指出，当时在全国推行市管县体制背景下，浙江的选择有悖于全国统一制度安排，也因此承受了很大的政治压力，但其在操作层面长期坚持与不断完善这一体制与改革初期经济的初始发展是分不开的。一是浙江体制外增长以及由此形成的民营化的先发优势；二是浙江“民有、民营、民享”的“老百姓经济格局”在一定程度上弱化了政府间关系对区域经济的影响；三是浙江市场体系发育和市场秩序扩展的民间性和自发性特征进一步弱化了实现等级关系及其对地方经济的影响。不得不承认浙江省直管县体制在农业化初期和中期会有显著的发展绩效，但难以从根本上克服产业分工格局过于分散，以及资源配置边界的县域化等局限，因此必须根据城乡分治的原则对实现的功能进行重新定位、分类管理，推动市县按照市场秩序扩展的内在规律形成中心城市与周边县市的分工合作体系。[19]
综上，各试点县的成绩固然有可以借鉴和参考之处，但由于各地区的经济状况和行政管理的实际情况不同，导致在改革条件具备的充分程度上也存在差异。目前，从全国范围来看，西部的改革迫切程度不及东部，各地方政府在进行改革政策的制定时切不可盲目照搬，而应进行“本土化”的思考与内化。从而在全国呈现出在条件成熟的省（区）率先试验，先行一步；条件不充分的省（区）维持市管县的制度安排，等待经济发展之后再进行改革的因地而异的梯度化改革图景。
（四）省直管县体制改革的成效
1.提高了县级财政的资金调控能力，缓解了县乡财政困难
省直管县体制改革有助于增强县级财政的资金调控能力，减少财政运行的成本，在缓解县乡财政困难上有一定意义。吴建南等基于六省2004—2009年的面板数据分析了省直管县改革对县级政府财政自给能力的实际影响。研究发现省直管县改革的财政政策效应明显，显著提高了县级政府的财政自给率，但其政策效应呈现出边际效益递减的趋势，并据此提出省直管县改革的积极作用是通过提高财政自给率而对县级政府财政解困，这种改革需要配套措施保证改革的效果；省直管县的效果会因为不同地区的经济发展情况而有所不同。各地在推行省直管县改革时应因地制宜，结合县域经济和财力情况，制定适宜的政策并采取合适的策略。[20]但是“财政上直管县没有摆脱市管县体制，导致县乡财政困难不减反增加”[21]。
但也有人持不同意见。庞明礼认为，省管县改革可以提高行政效率，减少财政资金的中转环节，有助于缓解县乡财政困难，但是，市管县本身不是县乡财政困难形成的根本原因，用省管县作为解决县乡财政困难的根本举措本身就是一个伪命题。[22]
2.有效促进县域经济发展
毛捷等人利用中国2000—2007年县级数据，实证分析了省直管县财政改革对地区经济和财力增长的影响。研究发现：一方面，省直管县财政改革既有助于县级地区经济增长，也促进了这些地区财力增长；另一方面，省直管县财政改革的促进效应程度存在地区差异。[23]赵建吉等人认为省直管县有助于经济发展落后和缺乏较好禀赋的县的经济增长。[24]郑新业等人运用双重差分方法分析认为经济分权是促进省直管县的县域经济发展的主要动力。[25]
甘肃省财政厅课题组认为，财政省直管县可以提升县级政府经济发展的积极性，提供发展经济的自主性。省级政府为县发展提供一定的政策优惠和支持，项目信息跳过了地级市这一层级，直接落实传达到县，增加了试点县发展县域经济的自主空间。县级也更加正确及时理解上级政府相关产业发展扶持政策，促使县级政府根据本县现实情况申请相关项目，把握省级政府相关政策和资金支持机遇，推进县域经济发展。[26]
3.促进了中心城市的发展和城市化进程
明确地级市的定位是中心城市成为区域增长极，以促进我国城市化和工业化进程。地级市的创建是为了以地级市的发展带动周边农村的经济发展，形成区域增长极的辐射作用。然而市管县体制并没有实现地级市对县域经济的带动作用，反而在财政资金上与县级政府争夺资金，加剧了县级财政困难。省直管县后，地级市的职能定位主要是辖区市区的发展建设，集中精力于城市建设。通过对地级市的产业和规划的合理设置，促进地级市的经济发展，增强地级市的财政能力，为地级市的公民提供较好的公共产品和服务。正视“农村支持城市”的战略已完成历史使命的现实，不断求索独立的生存和发展之道，实现由领导型到自我发展型的转变。[27]叶兵等人认为“省直管县改革抑制了地级市的集聚效应功能，而发挥了县的辐射作用，这两种反方向的作用相抵消”[28]。
4.有利于政府职能转变和建设服务型政府
省直管县改革有利于政府职能的转变，进而建设有限的、法治的、服务的新型政府。众所周知，改革动力来自受益者的推动。省直管县体制改革看起来是对政府内部管理结构的调整，“从实质上看，则是回应性政府的行为表现，是公共服务型政府的表现”[29]。我国行政体制改革的一个主要趋势就是不断放权，明确职责定位，建立有限政府与服务型政府。省直管县有利于增加县级政府的发展自主性，加强宏观调控，构建服务型政府。而“市县并置、城乡分治”，可以明确地级市和县的功能划分和职责定位，确保各自的职责有限性与公共服务供给的有效性。省政府统筹提供跨市县的公共产品，合理解决市县在公共服务供给上的困难。增强省市县各级政府对公共产品和公共服务需求的响应程度，提高公民对政府的信任度和满意程度。
5.改善了市县关系和城乡统筹发展的能力
吴金群认为市管县使城乡关系成为板块式的行政合治模式。城乡之间非但没有密切城乡发展，反而产生了政治经济上的二元结构，造成土地、户籍、就业与社保等“逆向”的制度安排。“实际上，嵌入于其中同时又能为统筹城乡发展提供坚实基础和有效保障的政府体系就是省管县体制。”[30]省直管县有利于增强对省域经济生产总值关系的统筹协调和社会公平的把握，提高城乡统筹协调的自觉性和主动性。县主要负责农业，与农村关系比较紧密，县域经济拥有较大自主权才能更好地推进农村经济的发展，实现“城乡合治”的愿景，扭转城乡之间“二元对立”。地级市与农村存在着地理距离的隔膜，对农村的真实信息了解不够，难以有效带动农村经济发展。省直管县财政体制通过省对县（市）的直接管理，减少了地级市对县域经济发展的不当干涉，以省级政府直接向县级政府传达相关发展的政策与项目信息，统筹利用各种公共资源，增强县（市）政府自主性和财政能力，有力统筹城乡发展、增加对农村地区的资源投入、增加对农村公共产品和服务供给的数量，提高农村的发展水平。
（五）省直管县体制改革的反思
与初期研究在对待省直管县问题上侧重于市管县的历史局限性、行政治理环境和行政组织管理方式的革新不同，吴兵认为市管县的弊端是体制问题，不能够以推行省直管县的方式来解决。由此可以看出，伴随着改革的深入和研究的争论，学术界的认知和观点倾向于理性和批判，现将学界对省直管县改革的反思予以归纳。
1.省直管县体制改革并非解决市管县体制弊端的根本出路
解决问题需要找到问题产生的根源，省直管县改革是否是市管县体制的解决根本，需要理性反思。市管县暴露的情况仅仅是问题的表面特征，其根源是行政区划与经济区划之间的不完全重合。“行政区划相对稳定，且以政治和行政功能为主，经济区域以资源的优化配置与自由流动为主，具有动态可易性，二者也存在着边界的具体性与模糊性的冲突。”[31]市管县体制不能够有机融合城乡发展，因此产生了诸多的负面结果。“市管县的制度具有路径依赖，其固定性影响到省直管县的作用发挥，未来的制度变迁将以制度开放实现省直管县制度的转变。”[32]从改革绩效而言，省直管县体制使行政区划更加分割和多元，没有依据可以论证地级市失灵的领域省或县可以更好地发挥作用。从市县关系而言，省直管县改革可能会衍化出新的矛盾。“制度、心理、组织、体制、管理等因素都可能会加剧市县矛盾。”[33]原有的地级市之间的竞争可能会变为县级政府之间的竞争，由于省级政府直管，地级市失去了某些对县的权限，也可能会恶化市县关系。省因内耗过度而削弱竞争力，难以发挥中心城市的带动作用，推进区域的发展。而且，改革的发展目标需要理性反思，王雪丽认为“省直管县应该实现地方治理绩效最大化的区域治理体系，保证市场经济发展”[34]。
2.省直管县体制可能引发区域性公共品供给危机
庞明礼认为，改革需要理性，在承认省直管县改革的必要性的同时，还必须清醒地认识到它有可能衍生的问题，其中之一就是区域性公共品的供给问题，即实行省直管县可能引发区域性公共品供给危机。因为省直管县涉及支出责任的分配问题，推行省直管县改革前，市级财政在调度资金方面有较大余地，体制改革后，支出责任分担还不到位，市级资金调度出现紧张状况。同时，市级原有职能中承担的区域性公共事务管理与公共品的供给成本补偿出现困难，如涉及多个县的抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、水利建设、环境保护等。[35]陆军也认为，县域经济的微观利益导向可能抑制区域性公共产品的协同生产，降低区域集体福利，损失区域共同发展的物质基础，加深相对落后地区未来发展的难度。[36]“省直管县可能带来的放权和监管之间的问题，使县级政府在扩权的时候并不一定能够保证被良好监督。”[37]省级政府与地级市对县级政府缺乏有效监管则会增加这种公共产品供给危机。
3.行政区划大范围调整暂时缺乏可操作性
根据组织学的相关知识可知，省级政府直接管理县级政府减少了管理层级，但是增加了管理幅度，使省直接管辖的行政单位数量激增，加大了统筹难度。为适应这种改革需要调整省的行政规模，增设省的数量。行政区划包含了行政区域、行政机构与行政建制，它的存在和运行具有很高的历史继承性，而且涉及不同地区的风俗习惯。社会经济发展水平的不同，进行行政区划调整将会存在比较大的阻力，即使进行行政区划调整也需要由试点到推广进行渐进性改革，激进的全国大范围的行政区划调整涉及大范围的利益再分配与调整，存在着理论、现实情况、操作难度的梗阻。
4.省直管县体制改革与依法行政的冲突
政府间关系的稳定依赖健全法制下的完整有效的制度体系，省直管县改革绕不过行政体制的弊端和缺陷，绕不过法制的缺失和制度的规范。[38]罗豪才等对改革与法治冲突时，有三种倾向性意见：第一种倾向是“容忍改革突破法律”，认为行政改革可以不受不合时宜的法律约束，允许所谓的“良性违法”，通过事后修改法律的方式实现改革的合法化；第二种倾向是对违法的“零容忍”，要改革就得先修改相关法律，先修法、后改革，不允许超越于法律之外或者凌驾于法律之上搞行政改革；第三种倾向是一种折中态度，企图通过一种错位处理的“辩证”方式来回避矛盾，认为行政改革与依法行政二者之间固然在具体事项和特定领域等微观层面上关系紧张，但从整体和长远角度看，二者之间的冲突是暂时的，总体上可以做到并行不悖。[39]也有学者提出用地方性法规的创制来解决此冲突，如周功满认为，“地方性法规将弥补宪法等法律对于地方各级人民政府具体行政权限规定的模糊性缺陷，也符合行政法规则的一致性的良法运行准则”[40]。
（六）省直管县体制改革的思路
为了实现建立扁平化的省直管县的公共管理体制，学术界相关学者提出了许多具有可操作性的路径。各专家学者纷纷勾勒出省直管县改革的思路，下面笔者对当前学术界关于省直管县改革的思路予以梳理。
1.省直管县与市管县的灵活性选择
省直管县与市管县都不完美，这表明二者并非更高意义上的互相替代关系。比较现实的选择是这两种制度安排并存，各自发挥其作用。丁肇启、萧鸣政认为“新政旧策与制度的罅隙使得当前省直管县改革并不能够对经济与民生改善产生较大影响”[41]。不同制度的选择取决于不同地区的经济发展程度，经济发展良好的地区有实力也有开展改革的现实需求，可以先行一步，实行省直管县；地区发展较差，需要发挥地级市的积极带动作用的地区，则需要市管县的制度安排，以旧制度为主，待发展起来之后再进行改革。袁政认为“市管县体制需要进行改革，根据不同地区市管县体制的困境和现实需要进行有区别的改革”[42]。分门别类，因地制宜，在积极探索的体制改革条件下，根据地区经济与现实发展的状况选择最满意而不是最优改革道路，实现两种管理体制的相得益彰。“省直管县改革的绩效具有差异性，会随着改革县的经济发展水平、县级政府的性质产生区别。”[43]因此需要审慎对待，不可急于求成。叶敏认为，“市管县体制适应了当时的需要，省直管县改革也出于同样的逻辑，为了推动县域经济发展，扩大县的自主权，未来的改革将以多体制并存、兼顾地区实际的方向为主”[44]。事实上，“需要了解省直管县改革的诸多可能的障碍与困难，比如公共产品的跨域供给、省级政府的管理幅度等，才有助于灵活摸索出适合的道路”[45]。
2.时间表上的“三步走”战略
张占斌认为，省直管县改革从时间上来看，可以分三步走：其一，在“十一五”期间通过省直管县的改革，减少财政层级，到“十一五”末期争取把省、市、县（市）、乡镇四级财政扁平化为省、市（县）、乡镇三级。在浙江等经济发达省份或矛盾特别突出的地方，把一部分有条件的县（市）由财政体制省直管县改为行政体制省直管县。其二，在“十一五”改革的基础上，通过“十二五”，即5年的时间，把三级财政简化为省、市（县）二级财政。在东部、中部和东北地区等条件基本成熟的地方，实行由财政体制省直管县改为行政体制省直管县，乡镇政府改为县政府的派出机构；西部地方也实行财政体制省直管县，但乡镇政府可以维持现状。其三，到“十三五”末，即2020年完成向行政体制的过渡。东部、中部和东北地区，基本实现由财政体制省直管县改为行政体制省直管县；西部少数县（市）实现行政体制省直管县，多数地方实行财政体制省直管县，部分乡镇政府改为县政府的派出机构。[46]宫汝凯等认为省直管县的模式需要因地制宜，考虑到不同县的经济差异、县级政府的能力差别，以及这些变量的共同影响。[47]
3.“复合行政”的新行政理念
鉴于省直管县体制虽然成为当前行政体制改革的热点，但同时也是制约当前实现共同发展、促进区域一体化的行政障碍，无法解决行政区划刚性与经济区域可易性的矛盾冲突，同时区域性公共品也可能面临政府缺位的问题，有学者提出“复合行政”的新行政理念，建立多元化的区域合作治理结构，从而打破市县之间的行政壁垒。王娜认为从市管县到省直管县只是解决了管理层次以及充分给予县域经济发展权利的问题，但要实现市县经济共同发展的最终目标，还要进一步将“复合行政”理念视为省直管县体制下寻求解决行政区经济现象的新思路。复合行政企图构建超越行政区与行政层级的政府间的合作机制，实现跨区域公共产品的有效供给，以自主治理为原则；其着眼点不在于行政区划调整，而是在发挥市场资源配置优势基础上，进一步转化职能，为跨行政区公共服务的实现提供一种政府体制创新思路。[48]当然此理念能够得到实现并发挥作用有赖于我国政府职能转变的顺利进行以及非政府组织等社会力量的不断壮大。
4.省直管县体制改革的配套措施
第一，做好监管工作。有关经济管理权、行政审批权和社会管理权的下放必须要做好配套监督，确保权力下放有序、规范，同时也要对承接下放权力的政府进行监管约束，防止权力的滥用。监督权力的下放过程中，防止对重要权限的假放权、不放权、交易型放权，确保权力下放落到实处。做好对接的配套措施，使县级政府可以较快地履行承接的权力，保持较快的高效运转。第二，做好增强县级财力的工作。增强县级政府的财力可以从两个方面考虑：一方面需要健全转移支付制度，增加上级对县级政府的转移支付力度，保证县级财政的充足性，使其有足够的财力供给本地区的公共产品和服务；另一方面需要明晰政府间的职责划分，对省市县各自的职责范围和管理权限进行清晰的界定，防止县级政府承担过多本不属于自身的支出责任，使县级政府的财力与支出责任相匹配。
（七）简评
总体来看，学术界对省直管县问题的研究取得了令人鼓舞的成绩，尤其是当前随着省直管县改革浪潮的涌动，学界研究探讨省直管县改革的热情更是有增无减。大多数学者对省直管县改革持支持态度，很多专家对这项改革也进行了理性的反思，但现有的研究到目前为止缺乏对反思的问题做出的充分回答和讨论。
1.当前学界对省直管县问题的研究存在若干不足
（1）在研究视角上，较多学者从财政学视角研究，忽略了政治学、管理学视角。（2）在研究方法上，偏重规范研究，忽视实证研究，如吴金群选取区域面积、县市数量、人均GDP、市场化指数、电子政务水平、高速公路密度、扩权县（市）比例和已扩权月数为量化指标，对除港澳台、直辖市及海南省以外的26个省区进行聚类研究。仅有的少量的实证研究聚焦于问题的描述和理论分析，逻辑结构缺乏严密性。（3）在分析的思维上，过于注重对省直管县优越性（激励因素）的认识，缺乏对约束条件的反思，尤其是反面案例（如海南）的解剖。（4）在研究内容上，多集中在利弊分析、改革尝试等方面，对改革模式和实施路线缺乏系统的、战略的思考，这是最重要也是最难的问题。
2.下一步对省直管县改革问题的研究重点
笔者认为，下一步对省直管县改革的研究主要应该包括以下几个部分：（1）省直管县不能一哄而上，要根据经济发展水平、省域面积、文化传统等约束条件逐步推进。（2）省直管县财政体制、“强县扩权”到底能不能解决县乡财政困难，到底能不能缩小县与县之间的经济差距。（3）省直管县的终极目标是什么？省直管县应如何促进县域经济发展，如何实现基本公共服务均等化？（4）如何将省直管县置于行政与政治体制改革、市场化改革等背景下开展研究。（5）不应仅注重制度设计，更应该研究实施路径，即不能仅限于探讨省直管县的应然状态，更要积极探索从实然走向应然的途径以及保障机制。（6）对渐进式改革的反思。渐进式改革虽然能够缓解社会矛盾和风险的产生，在旧体制中的运作会造成利益的固化导致改革越来越艰难，可能会导致打着改革的幌子而徘徊在旧制度中不去改革，增加社会矛盾。渐进式改革的时间线路会考验社会公众的耐心，改革是否彻底也将决定渐进式改革能否走出旧制度的局限性。
四 数据概况
本书研究所用到的数据主要来自两个方面，一是问卷数据，二是统计年鉴。其中问卷的基本情况是：此次共发放问卷320份，收回310份，回收率达96.9%；其中有效问卷301份，有效率为97.1%。
从性别来看，这301名财政部门的工作人员中男女比例为218：83。
从年龄来看，年龄30岁以下的15人，30岁至40岁的91人，41岁至50岁的165人，51岁至60岁的30人。
从学历来看，本次问卷调查对象涵盖大专、本科和硕士研究生三个学历层次。其中有47人是大专学历，占被调查对象总人数的16%；29人是硕士研究生学历，占被调查对象总人数的10%；225人是本科学历，占被调查对象总人数的74%。数据选取具有一定的代表性，主要反映的是本科这一学历层次的人群对这项改革的认识，基本上能够代表广大青年财政工作人员的真实想法。
从工龄来看，本次问卷调查对象的工龄中，在1—3年的有3人，占被调查对象总人数的1%；在6—10年的有19人，占被调查对象总人数的6%；在11年及以上的有277人，占被调查对象总人数的92.6%。这和他们的年龄基本吻合，再次证明了样本的真实性，数据的可靠性。这301名基层财政部门的工作人员中，年龄30岁以下的15人（这些人的工龄基本上是6—10年），30岁至50岁的256人（这些人的工龄大多是10年以上）。其中工作10年以上的占到被调查对象总人数的92.6%，这部分人在财政部门工作时间较长，对市管县和省直管县财政体制有更加深刻的认识和独到的见解。这也为样本的客观分析奠定了基础。
从工作单位所在地来看，本次问卷调查对象工作单位所在地在省直单位的有43人（占14%），地级市的有68人（占23%），在县城的有158人（占53%），在乡镇的有30人（占10%）。此次调查样本分布遍及市、县、乡，具有广泛的代表性。调查对象主要是基层财政工作人员，故单位所在地在县城和乡镇的共188人（占63%）。
从对省直管县体制改革的了解状况来看，本次问卷的调查对象对省直管县体制改革很了解的有33人（占11%），比较了解的有123人（占41%），有所了解的有133人（占44%），不了解的有12人（占4%）。其中有289人对这项重大的改革有所了解，占总调查人数的96%。充分说明样本的有效性，数据的客观性。
五 研究思路与结构安排
（一）研究思路
本书以行政学为主，结合政治学、公共经济学等知识进行了跨学科研究。本书研究的基本思路是：合理分工，安排好成员的各自任务，综合运用文献阅读、文本分析法、深度访谈法、田野调查等研究方法，在对中国行政层级设置的时间序列研究、现行地方行政体制进行的描述性研究以及“强县扩权”和“县财省管”实证研究的基础上，设计出我国省直管县的制度模式，并分步给出实施路径。
（二）结构安排
导论主要描述选题背景与意义，梳理与述评现有研究文献，界定相关概念，解释研究方法与数据来源，明确本书的结构安排与写作思路。
第一篇是新中国地方政府层级设置的历史沿革，共分三章，主要从体制的由来、积极效应和存在的问题三个方面分别描述了在行政区时期的地方政府层级设置、地区行署时期的地方政府层级设置和地级市时期的地方政府层级设置。
第二篇为“强县扩权”改革模式，共分五章。第四章从内涵特征、理论基础、客观需要三个方面对“强县扩权”改革进行了概述；第五章从时间与进程、目标与原则、内容与保障等方面对“强县扩权”体制改革进行了文本分析；第六章分析了“强县扩权”的权力配置效应、经济极化效应和扩散效应；第七章运用双重差分方法分析了“强县扩权”改革对城镇化的影响，并在此基础上提出了政策建议；第八章从权力、关系、配套资源等三个方面探讨了“强县扩权”改革的实践困境。
第三篇为省直管县财政体制改革模式，共分四章。第九章从中央政府的政策推动、县级政府的发展冲动、省级政府的顺势而为三个方面分析了省直管县财政体制改革的客观需求，从公共产品层次性理论、财政级次划分理论、制度经济学理论三个方面介绍了省直管县财政体制改革的理论基础；第十章从时间与进度、目标与原则、内容与保障等方面对省直管县财政体制改革进行了文本分析；第十一章研究了省直管县财政体制改革对县乡财政困难的影响；第十二章从财政体制改革单兵突进、县乡财政体制尚待完善、市县支出责任划分不准等方面论述了省直管县财政体制改革的实践困境。
第四篇为省直管县体制改革的走向，共分两章。第十三章从基本依据、约束条件、基本原则三个方面论述了省直管县的一般原理；第十四章详细论述了省直管县改革的制度设计、配套措施和实施路径，全面勾勒了省直管县改革的战略框架。
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