第二节 旅游公共服务认知

在中国，“旅游公共服务”成为专业名词，始于2003年中央提出的建设服务型政府理念。2003年，在党的十六届三中全会上，中央提出了要增强政府服务职能，政府职能要从“全能型”转向“服务型” ； 2007年在党的十七大报告中提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，要“健全政府职责体系，完善公共服务体系，把建设服务型政府确立为当前和今后一个时期继续推进行政管理体制改革的基本目标和方向”。2009年和2011年国家分别通过了《国务院关于加快发展旅游业的意见》和《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》，明确把发展旅游公共服务作为当前旅游发展的重点，指明了旅游公共服务发展的内容和今后发展的方向。2013年《中华人民共和国旅游法》的正式颁布，更是填补了该领域的法律空白，促进旅游公共服务的全面发展。

一、旅游公共服务概念

关于旅游公共服务的概念，目前，国内并没有统一的观点，笔者通过对大量文献的分析整理可以发现，虽然每个学者给出的概念不尽相同，但是都认为政府是旅游公共服务的主要提供者，旅游公共服务的对象主要是国内外的旅游者，且旅游公共服务是不以营利为目的的。2011年，在国家旅游主管部门制定的《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》，比较清晰地确定了旅游公共服务的概念：旅游公共服务是指政府和其他社会组织、经济组织为满足海内外旅游者的公共需求而提供的基础性、公益性的旅游公共产品与服务。本书的“旅游公共服务”也采用这一定义。

二、旅游公共服务的供给与需求

（一）旅游公共服务供给

随着大众旅游时代的到来，旅游的方式日渐增多，催生了多样化的旅游公共需求。目前，政府部门仍然是旅游公共服务的主要供给主体，但从旅游业的长远发展来看，建立多种供给主体提供旅游公共服务的模式（除政府外，企业、非政府组织甚至有条件的个人均可成为旅游公共服务的供给主体）是一种趋势。政府作为不以营利为目的的行政组织，其提供的旅游公共服务涵盖众多方面，包括旅游公共服务设施、旅游政策、旅游法规、旅游环境保护等。企业是追求利益最大化的经济性组织，其提供旅游公共服务行为多属自愿，是为满足旅游者差异化需求进而有效地配置资源，从而实现利益最大化的目的。非政府组织是除政府和企业之外的组织，包括民间协会、旅游基金会、志愿团体等。而个人提供旅游公共服务则主要体现了公民社会责任感的回归，属于补缺型服务。

（二）旅游公共服务需求

需求是提供旅游公共服务的原动力。旅游公共服务需求是指在某一时间段内，能够满足旅游者公共利益的、具有不可分割性的共同利益的需求，如对旅游目的地交通、公共信息、便民惠民设施、安全保障方面的需求。从广义上讲，旅游公共服务的需求主体不仅包括旅游者，还包括了旅游企业、当地居民。身在旅游地的居民可以直接享受政府提供的配套服务，旅游企业对服务的需求主要表现在政府履行行政职能，为企业办理各种旅游手续、规范企业行为等方面。而狭义的旅游公共服务需求主体就是单指旅游者。随着经济社会的发展，旅游者对旅游公共服务的需求层次不断提升。由于政府通过公共财政为旅游公共服务“买单”，为旅游者免费提供旅游公共服务，这时旅游者对旅游公共服务的需求是无限的。

（三）影响旅游公共服务需求的因素

需求决定供给，供给会根据需求的变化不断调整以适应需求，所以不论是政府部门、企业还是其他组织，所提供的旅游公共服务一定要满足旅游者的需求。只有更好地把握住旅行者的需求，才能有针对性地提供旅行者所需的公共服务。影响旅游公共服务需求的因素主要有：

1. 国民经济的发展和人均收入的增加

经济因素是影响消费者行为的决定性因素，按照全球休闲和旅游业发展的一般规律，人均GDP达到3000美元时，休闲成为普通百姓生活的重要内容，超过5000美元时，休闲消费将进入快速增长期。而旅游作为一种重要的休闲方式，随着人民生活水平的提高和人均收入的增加，将成为人们工作之余的一大选择。

2. 消费观念的转变

旅游是一种精神层面的享受。随着人民生活水平的提高，消费结构正在悄然升级，特别是我国从1999年开始实施“黄金周”制度后，旅游由所谓的奢侈活动逐渐向日常大众化的休闲活动转变，旅游消费已经成为居民精神文化消费的新热点，旅游已经成为国民生活的必需品，这必然助推大众对公共信息、公共交通、公共安全、便民设施等的关注，而这些公共服务是否健全也是公众出游与否的决策依据。

3. 旅游公共基础设施的完善

旅游公共基础设施包括交通、信息、景区等方面的设施。其中交通的便利将极大地增加人们出行的欲望。随着自驾游的兴起，公众对基础设施特别是交通基础设施的要求普遍提高。

4. 旅游目的地品牌的宣传

旅游目的地品牌宣传包括三个方面：一是选择适当的方式并以此方式提升旅游目的地的总体形象；二是对具有全局影响力的战略性旅游产品进行打造和宣传；三是组织重大的节事活动。通过对旅游目的地品牌的宣传，一方面可以向旅游者展示旅游目的地的良好形象，提高目的地的知名度和美誉度，另一方面可以改善旅游公共服务质量，净化旅游市场环境，切实维护旅游者的权益。

三、旅游公共服务与一般公共服务

旅游公共服务与一般公共服务是包含和所属的关系，如图1-1所示。旅游公共服务是公共服务在旅游领域的特殊体现，而公共服务是旅游公共服务有效供给的重要基础和支撑。

首先，从服务内容上看，旅游公共服务的有效供给依赖于旅游目的地范围内完善的公共服务和设施体系，如公共交通、基础设施、信息服务、综合环境以及公共安全保障等。随着现代旅游业的发展，为居民闲暇生活提供的公共设施也经常为外来旅游者所使用，而为旅游者服务的旅游设施和公共景观也能为城市居民共享。其次，从服务对象看，一般公共服务的对象主要是区域居民生活，体现的是区域居民的利益和要求，带有精神文明建设的性质。而旅游公共服务主要对象是外来旅游者，其供给的主要目标是通过提高旅游目的地的吸引力和舒适度，吸引尽可能多的外来旅游者，体现旅游者对目的地的要求，以推动区域旅游的整体发展，所以旅游公共服务主要关注的是区域的外向性。最后，从边界范围看，由于旅游业的部门性、依托性和关联性特征决定了旅游公共服务在实施过程中的局限性，因而旅游公共服务必须依赖于一般公共服务的支持，需要协调旅游部门与其他部门发展的关系。由于旅游公共服务可在一定程度上弥补一般公共服务的不足，所以公共服务建设要考虑旅游公共服务的要求，在公共服务中体现旅游的适应性。所以，旅游公共服务与公共服务既相互协调又相互补充。旅游公共服务一方面是既有的、正常的公共服务为适应旅游发展所提出的特殊要求，而开展的提升和整合；另一方面是为应对特定的旅游服务对象，所特别提供的有针对性的公共服务和产品。

四、旅游公共服务与旅游企业服务

旅游市场服务指一切由旅游企业和个人所提供的满足旅游者需要的具有排他性和竞争性的服务，包括旅游及相关服务、娱乐、文化和体育服务、金融服务、运输服务等类别。

旅游公共服务与旅游市场服务的主要区别如表1-1所示，前者具有明显的公益性，而后者具有明显的营利性（商业性）的特征。从服务的目标上来说，旅游市场服务把追求效率作为最终目标，而旅游公共服务是效率和公平的兼顾；从服务内容看，旅游市场服务主要是向社会提供与旅游相关的私人产品或混合产品，即提供服务需要付费，而旅游公共服务则主要提供纯公共产品或具有免费性质的那部分准公共产品；从服务目的看，旅游市场服务是以营利为目的，以满足旅游者的个人需求为主，强调服务的差异性，旅游公共服务则是满足全体社会成员的共同需求，强调服务的公益性和社会性；从服务的对象看，旅游市场服务针对的主要是个人，影响面比较窄，而旅游公共服务是向全体社会成员开放，具有广泛的影响力。

五、旅游公共服务的类型和内容

2007年，刘小军首次在国内系统地界定旅游公共服务的分类，他将旅游公共服务分为基础性旅游公共服务、市场性旅游公共服务、管理性旅游公共服务三大类型。李爽则认为旅游公共服务应包括旅游基础设施类服务、旅游公共信息类服务、旅游行业指导类服务、旅游安全监测类服务等四大类。综合国内的研究及旅游公共服务实践，本书认为，旅游公共服务主要包括针对广大旅游者的旅游交通便捷类服务、旅游信息指引类服务、旅游安全保障类服务、旅游卫生环境类服务等，也包括可同时惠及旅游目的地居民和旅游者的旅游基础设施类服务和旅游便民惠民类服务，如图1-2所示。

（一）旅游基础设施服务

旅游基础设施服务是指为适应旅游者在旅行游览中的需要而建设的各项物质设施的总称，是发展旅游业不可缺少的物质基础，主要包括交通、供水供电、通信网络、休憩设施等。

（二）旅游信息指引类服务

旅游信息指引类服务是指政府、旅游企业、社会组织等面向社会、市场、旅游者和旅游目的地居民所提供的旅游目的地相关的信息资料，包括吃、住、行、游、购、娱等方面的信息服务。

（三）旅游安全保障类服务

旅游安全保障类服务是指旅游目的地政府及相关机构所创造的安全放心的旅游环境。它是旅游活动能够安全顺利进行，旅游企业能够得以正常运作的保障，主要包括旅游安全信息服务、旅游安全预防服务、旅游安全控制服务、旅游应急救援服务、旅游善后处置服务等。

（四）旅游卫生环境类服务

旅游卫生环境类服务是指旅游目的地政府及相关组织为旅游者营造的干净、安全的餐饮、住宿、游览条件，主要包括环境卫生、酒店卫生、食品卫生、公厕建设等。

（五）旅游交通便捷类服务

旅游交通便捷类服务是指旅游目的地内部方便、快捷的交通及相关配套服务，包括城市旅游交通设施、旅游集散中心、旅游交通标识、自驾游服务等。

（六）旅游便民惠民类服务

旅游便民惠民类服务，顾名思义就是通过这类服务要让旅游者享受到实实在在的旅游优惠和旅游的便利，同时，便民惠民措施也对本地居民开放，有助于实现当地的社会效益。这是一项并不能直接带来巨大收益的服务项目，但实际上它是一项重要的民生工作，在有效提高旅游者满意度的同时，让市民真正地获得实惠、感受到旅游的便利和快乐，真正达到提升生活质量的目标。旅游便民惠民类服务包括免费的旅游休憩场所、旅游便民设施、旅游惠民政策、特殊群体旅游服务保障、旅游公益教育。旅游志愿者服务等。

案例启示：北京提升旅游公共服务，让生活更幸福

一个成熟优秀的旅游城市，不仅旅游产品要过硬，旅游管理、旅游服务同样要过硬。近年来，北京在旅游公共服务体系建设上狠下功夫，以增强“旅游公共服务能力”和“游客满意度”为重点，着力在厕所革命、强化旅游咨询服务、优化无障碍设施、完善旅游标识、促进老年旅游发展、推进智慧旅游、创新志愿者服务、旅游进社区、发展旅游公共交通、规范旅游秩序十个方面发力，实施了一系列惠民工程。主要包括：①推进厕所革命，让游客如厕更从容；②优化无障碍措施，让残障人士旅游更温馨；③完善旅游标识，让游客客更省心；④强化旅游咨询服务，让游客咨询更满意；⑤重视老年旅游，让银发游客更快乐；⑥推进智慧旅游，让服务更高效；⑦创新志愿服务，让旅游服务体系更完善；⑧旅游进社区，让服务更务实；⑨发展旅游公交，让游客出行更便捷；⑩疏堵结合治理旅游乱象，让市场更有序。

改编自北京青年报《强化旅游公共服务体系建设 提升北京旅游满意度》（ http://www.lyzz1979.cn/content-11-7397-1.html）。

讨论：旅游公共服务的特点主要有哪些？