第二章 公益篇

2.1 稳步增长 我国彩票公益金筹集额已破万亿

当前，全球范围有100多个国家和地区发行彩票，筹资是各国家和地区发行彩票的主要目的之一。20世纪80年代，我国就是为了解决社会福利资金不足才开始发行彩票。2009年颁布实施的《彩票管理条例》也明确彩票是“国家为筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展而特许发行”。可见，筹资公益资金是我国发行彩票的主要目的。

一、彩票公益金年筹集额突破千亿元

根据现行彩票管理规定，我国彩票公益金包括彩票发行销售收入提取的公益金部分和逾期未兑奖的奖金。彩票销售收入也称为彩票资金，包括彩票奖金、彩票发行费、彩票公益金，彩票公益金是彩票资金的重要组成部分。当前，我国彩票发行销售收入中，根据不同彩票品种，彩票公益金提取比例有所不同。2015年财政部调整彩票资金构成比例后，双色球、超级大乐透等全国性乐透数字型彩票，大部分彩票公益金提取比例约为36%；快速开奖的地方性乐透数字型彩票，大部分彩票游戏的彩票公益金提取比例为28%；竞猜型彩票中竞彩游戏的彩票公益金提取比例为18%，传统足彩及单场竞猜的彩票公益金提取比例为22%；即开型彩票的彩票公益金提取比例为20%；视频型彩票的彩票公益金提取比例为22%。

30多年来，彩票资金构成比例不断调整，公益金筹集数量稳步上升。1987—2018年，全国彩票共销售37490亿元，筹集彩票公益金10600多亿元，已超过万亿元。

我国自1987年发行彩票以来，筹集的彩票公益金不断增长。2000年以前，我国彩票公益金年筹集额都在50亿元以下；2002年，彩票公益金年筹集额首次突破100亿元；2007年，我国彩票年销售额首次突破千亿大关，当年彩票公益金筹集额也突破300亿元，达342.77亿元；2014年，我国彩票年销售额首次逼近4000亿元，当年彩票公益金筹集额也首次突破1000亿元。2018年，我国彩票销售额突破5000亿大关，当年彩票公益金筹集额也再创新高，达到1313亿多元（不含弃奖奖金）。

二、公益金提取比例虽下降，筹集额却稳步增长

我国发行彩票30多年来，彩票公益金政策多次调整，公益金提取比例也屡次发生变化。1987年，我国刚开始发行彩票时，彩票公益金的提取比例为50%。此后，彩票公益金提取比例逐渐下降，1992年降至30%。为此，相关部门在20世纪90年代几次发文规定彩票公益金提取比例不得低于30%。2001年，彩票公益金提取比例的最低线在国务院进一步规范彩票管理的通知中又改为35%。至此，35%的彩票公益金提取比例逐渐确定，并影响至今。

不过，为适应市场环境，财政部在2006年又调整了即开型彩票和竞猜型彩票的彩票公益金提取比例，最低降至20%。此后，为了与国际接轨，打击地下私彩，个别新上市游戏的彩票公益金提取比例在2014年降至20%以下。2015年，财政部再次调整彩票资金构成比例，明确要求彩票公益金提取比例不得低于20%。

近年来，我国彩票公益金提取比例虽然不断下调，但彩票公益金筹集额却依然呈稳步上升的态势。2010年，我国彩票市场的竞猜型彩票和快速开奖游戏高速增长，当年彩票公益金筹集比例下降至29.4%，是2001年以来首次低于30%，但当年彩票公益金筹集额仍增长至489.58亿元，比上年增长19%;2011年，彩票公益金提取比例又降至28.7%，但当年彩票公益金筹集额仍比上年大增29.7%，达634.87亿元，首次突破500亿元。

2014年以来，我国彩票公益金提取比例按年计算低于28%，但彩票公益金筹集额仍稳步增加。2014年，我国彩票公益金年筹集额首次突破1000亿元，达到1051.56亿元，2016年、2017年都保持了近10%的增幅。2018年，我国彩票公益金提取比例又降至25.7%，但当年彩票公益金筹集额仍大幅增长，全年从彩票销售资金中提取的公益金就达到1313亿多元。

当前，彩票业内外经常有观点认为，我国彩票公益金提取比例逐年下降，就意味着我国彩票事业的公益性下降，进而将影响我国彩票事业的发展前景。但从我国发行彩票30多年的历史来看，彩票公益金提取比例下降并未影响我国彩票公益金筹集额的增长。

彩票资金包括彩票返奖、发行费和公益金三部分，彩票返奖率与公益金提取比例呈反向关系，返奖率提高将在一定程度上压缩公益金提取比例的空间。但是，从当前国内外的彩票市场环境来看，如果一味强调公益金提取比例，而不根据市场环境和游戏特性等实际情况考虑返奖率，则更有可能导致彩票销售额下降，进而影响彩票公益金的筹集。

我国彩票30多年的发展历程中，有几次因政策调整、游戏调整等因素导致彩票年销售额下降。2004年，因停止大奖组集中发行的即开型彩票，当年彩票销售额下降至400亿元以下；2008年，中福在线游戏进行调整，当年福利彩票销售额下降；2015年，受整顿违规互联网售彩等因素影响，我国彩票销售额再次下降；再上溯到20世纪的1994年、1997年，每当彩票销售额下降，则当年的彩票公益金筹集额都出现下降，无一例外。

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我国彩票公益金提取比例政策变迁

从1987年至今，彩票公益金的提取比例在不断调整。尽管彩票公益金的整体提取比例有逐渐降低的趋势，但由于全国彩票销量的不断增长，筹集的彩票公益金数量也在不断增加。

新中国彩票诞生之初，按照中国社会福利有奖募捐委员会1987年6月3日通过的《发行社会福利有奖募捐券试行办法》（民〔1987〕捐字22号）规定，发行奖券资金总额的分配原则如下：“总额的35%为奖金奖给中奖者；总额的15%为发行成本费用；除去应付奖金和发行费用外的净收入作为社会福利基金。”

1987年，福利彩票（时称“社会福利有奖募捐券”）发行量为1739.50万元，筹集公益金（时称社会福利基金）850万元，公益金实际提取比例为49.1%，基本符合50%的规定。但据财政部公布的数据，1988年，彩票公益金的整体提取比例降至33%，并在1992年降到30%。

1994年，《国家体委1994—1995年度体育彩票发行管理办法》规定公益金提取比例不低于销售额的30%。

1998年，中国人民银行关于核准《体育彩票发行与销售管理暂行办法》的函（银函〔1998〕406号），规定公益金比例不得低于30%。

2001年，国务院下发《关于进一步规范彩票管理的通知》（国发〔2001〕35号），以“降低发行费用，增加彩票公益金”为原则调整了彩票公益金提取比例，规定从2002年1月1日起，彩票发行资金构成比例调整为：“返奖比例不得低于50%，发行经费比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%”。

2005年，财政部对网点即开型彩票和足球彩票的资金构成比例进行了以下调整：从2005年9月1日起，网点即开型彩票和足球彩票的返奖奖金为65%，发行经费为15%，公益金为20%；其他彩票的资金构成比例暂不作调整。

2009年颁布实施的《彩票管理条例》是我国第一个关于彩票事业管理的法规，对彩票资金的构成及管理也做出了明确规定。不过，《彩票管理条例》及2012年颁布的《彩票管理条例实施细则》都只是对彩票公益金的筹集、分配和使用做出指导性规定，并未具体提出彩票公益金在彩票资金中的比例。条例规定：彩票资金包括彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金。彩票资金构成比例由国务院决定。彩票品种中彩票资金的具体构成比例，由国务院财政部门按照国务院的决定确定。

为了彩票市场发展和环境变化，主动适应和引领彩票事业发展新常态，2015年10月21日，财政部下发《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》（财综〔2015〕94号），调整彩票资金构成比例，规定彩票公益金比例最低不得低于20%。通过合理调整彩票资金构成比例，促进彩票市场持续健康发展，彰显国家彩票公益特征。

三、每年十多亿元弃奖纳入公益金应关注

目前，我国彩票公益金包括彩票发行销售收入提取的公益金部分和逾期未兑奖的奖金。除彩票发行销售提取的公益金部分外，2009年颁布实施的《彩票管理条例》明确将“逾期未兑奖的奖金，纳入彩票公益金”。这是我国首次将弃奖奖金纳入公益金。

此前，我国对弃奖的管理遵循的是2001年制定的《彩票发行与销售机构财务管理办法》，该《办法》规定：“凡设置奖池的彩票弃奖收入纳入调节基金继续用于返奖；不设置奖池的彩票弃奖收入纳入公益金，统一上缴财政专户。”彼时，一部分弃奖奖金是汇入奖池用于回馈彩民，一部分回馈社会。

2012年颁布实施的《彩票管理条例实施细则》进一步明确了弃奖纳入彩票公益金的管理。《彩票管理条例实施细则》第五十九条规定：逾期未兑奖的奖金纳入彩票公益金，由彩票销售机构结算归集后上缴省级财政，全部留归地方使用。这一实施办法执行至今。

2013年，财政部开始在每年8月发布的年度彩票公益金筹集、分配和使用情况中，公告上一年度彩票公益金筹集资金所包含的弃奖资金。当年公布的2012年彩票公益金筹集分配情况和中央集中彩票公益金安排使用情况首次提到，2012年逾期未兑奖奖金13.71亿元被纳入彩票公益金。

关于弃奖奖金的去向曾引起争议。有观点认为弃奖奖金作为未返奖的一部分，在未领取的情况下应进入奖池，重新返还给购彩者，才能体现彩票返奖的公平性；另一部分观点则认为，弃奖奖金已经过一次分配不应该进入奖池，纳入彩票公益金更能体现彩票的公益性。

根据财政部2013年后公布的数据统计，2012—2017年，全国共有99.13亿元奖金逾期未兑奖，这些弃奖奖金全部被纳入彩票公益金，成为彩票公益金的一部分，全部留归地方彩票公益金分配使用。2012—2017年，弃奖奖金占到彩票公益金数量的1.7%。

无论弃奖奖金进入奖池还是纳入公益金更合理，应当得注意的是，财政部公布的数据显示，2012—2017年，每年我国彩票弃奖奖金都高达十多亿元，虽然仅占彩票销量的0.5%左右，但数量较大。为维护广大购彩者的权益，相关部门应对弃奖现象加以重视，尽量通过切实可行的方式减少或避免弃奖的出现。