第二章 我国农田水利发展现状和面临的形势

第一节 我国农田水利建设和管理现状及主要做法

一、农田水利工程现状

（一）农田水利工程点多面广量大

根据第一次全国水利普查，截止到2011年，我国共有灌溉面积10.02亿亩，其中耕地灌溉面积9.22亿亩。设计灌溉面积30万亩以上灌区456处，灌溉面积2.8亿亩；1万～30万亩灌区7316处，灌溉面积2.23亿亩；1万亩以下小型灌区灌溉面积4.99亿亩。根据第一次全国水利普查，各省级行政区灌溉面积分布如图2-1所示。

图2-1 省级行政区灌溉面积分布图

我国小型农田水利工程点多、面广、量大，作为农田灌溉“最后一公里”工程，直接关系到千家万户农民的生产和生活。全国现有塘坝456万处、窖池689万处、水井9749万眼，各类小型灌排泵站42万处，50～1万亩灌区205万处，另外还有数量庞大的大中型灌区末级渠系、田间灌溉管道、排水沟道等小型农田水利设施。

（二）农田水利基础设施依然薄弱，完好率较低

由于小型农田水利工程大都建于50—70年代，且以农户投劳为主，受当时的技术、资金影响，工程建设标准低，配套率低，且经几十年运行，老化失修严重。水利设施老化失修是一个普遍现象，主要表现为工程蓄水能力大幅下降，渠道灌溉能力大幅萎缩，泵站排涝能力日益衰减等。据2008年对500个典型县小型农田水利工程现状调查，工程设施的平均完好率相对较低，山塘（塘坝）为50%，水窖（蓄水池）为70%，小型引水堰（闸）为49%，小型扬水站的机泵电设备为51%、配套附属设备为47%，机井的机电设备为74%、配套附属设备为74%，小型灌溉渠道为48%，田间排水沟道为47%。小型农田水利设施工程状况落后严重影响农业生产、农民的切身利益、水资源节约和国家粮食安全。

二、农田水利管理体制

我国农田水利实行专管与群管相结合的方式。根据现行法律，中央、省级、地市及县建立水行政部门，负责农田水利行政管理；县以下按乡镇或流域建立水利（或农业）站所，作为县水利局派出机构或乡镇直属机构，承担本区域农田水利日常管理。大中型农田水利工程一般设立专管机构，截止到2011年，专管人员数量共有19.85万人，负责工程日常运行管理。小型农田水利工程一般由农民群众自行管理，形式多样，有农民用水合作组织、农村集体经济组织、联户管理和个体管理等。部分运行管理技术含量较高或较为重要的小型农田水利工程，由水利部门或乡镇管理。我国灌溉管理体制如图2-2所示。

图2-2 灌溉管理体制图

受前几年乡镇机构改革撤并乡镇水管站的影响，基层水利管理弱化。鉴于此，2012年，水利部、中央机构编制委员会办公室、财政部联合印发《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》，明确了基层水利服务机构建设的原则、目标和工作内容。

三、农田水利规划及前期工作主要做法

（一）农田水利规划主要做法

农田水利规划是指导区域一定时期内农田水利建设和管理的重要文件，是所有涉及农田灌溉排水项目实施的重要依据，也是各类支农涉水资金整合的依据，并具有一定的法律地位。农田水利涉及部门多，资金渠道多，建设标准不统一，为改变不同部门各行其是的现象，统一筹划区域内农田水利发展，2005年，国务院办公厅转发了国家发展和改革委员会、财政部、水利部等五部委《关于建立农田水利建设新机制的意见》，明确要求以县为单位、自下而上编制农田水利建设综合规划，作为国家安排补助投资的重要依据。2009年，国家发展和改革委员会、财政部、水利部、农业部、国土资源部等五部委联合下发《关于印发县级农田水利建设规划编制大纲进一步规范和完善规划编制工作的通知》（发改办农经〔2009〕2348号），要求各地编制县级《农田水利规划》，并印发了《县级农田水利建设规划编制大纲》，规划范围包括小型农田水利工程和受益面积5万亩以下的灌区。2009年，财政部、水利部启动小农水重点县建设，明确将《县级农田水利规划》作为项目立项前提条件之一，并要求《县级农田水利规划》需经过上级水利部门技术审查和本级政府或人民代表大会的批准。

截至2012年年底，全国2857个县级行政区，应编规划2597个，完成规划编制2381个，占92%；通过县级政府审批1337个，通过县级人大审批523个。近几年，全国在开展农田水利规划方面积累了一些经验做法。

一是从组织管理层面，成立县级农田水利规划委员会，保障规划的全面性和权威性。如安徽省，为统一编制规划和落实规划，改变以往几个部门自行其是的现象，2011年9月，安徽省统一要求各县（市、区）成立由政府牵头、各有关部门参加的农田水利规划委员会，建立规划实施的保障机制。对农业综合开发、现代农业、土地整治、扶贫、以工代赈等涉及农田水利建设的项目，通过规划委员会审查后方可组织实施。进一步确立县级农田水利规划在农田水利建设中的指导地位。2012年4月，《安徽省县级农田水利建设规划委员会议事规则》发布，明确了规划委员会的人员组成、主要职责及召开会议议程。规划委员会由县级政府主要领导任主任，分管领导任副主任，水利、发改、财政、农业、国土、林业、交通、监察等有关部门主要负责人为成员。规划委员会办公室设在县级水行政主管部门，由主要负责人担任办公室主任。

二是从技术层面，指导农田水利规划编制，确保规划质量。如广西壮族自治区，为提高小型农田水利项目规划设计质量，自治区水利厅对在自治区范围内从事小型农田水利项目（含高效节水灌溉项目）规划设计、可行性研究、概预算编制的承担单位实行资质备案制度，并公示备案名单。为解决小农水建设中存在的建设标准不统一、质量参差不齐的问题，加强小型农田水利工程前期工作，广西壮族自治区水利厅编制了《广西小型农田水利工程规划设计导则（试行）》。

（二）农田水利工程建设前期工作主要做法

农田水利前期工作主要指项目实施方案的编制，以及开展编制工作所必需的调查、勘测、初步设计等工作。近几年，各地在开展农田水利工程建设前期工作方面积累了一些经验做法。

一是注重实地勘测调查，征求群众意见。如江西省宜丰县，为了推动小农水重点县建设实施方案尽快完成，使实施方案更加切合实际，更有可操作性，将项目区划为若干个片区，每个片区安排落实了1名技术人员，定期召开有相关乡镇水务站站长和项目部人员参加的小农水重点县实施方案编制调度会，及时调度了解实施方案编制的进展情况。每个片区的技术人员分别介绍编制实施方案的思路、理念和进度，与所联系水务站的站长探讨了一些编制过程中遇到的实际问题，对实施方案作适当调整、改进和完善，并对县级小农水重点县实施方案编制进度定期向社会公布。为确保项目实施方案编制成果真实可靠，工程实施顺利，江西省万载县对项目实施区进行现场踏勘和测量，确定渠道走向、长度、断面和衬砌型式。调查清楚项目区建筑材料购买地点及单价，用皮尺测量每个灌区每条拟建渠道，百米一个桩，确定每条渠道的灌溉面积，绘制好灌区平面示意图，拍摄拟建渠道、渠系建筑物、需加固的水源图片。召开乡镇、行政村、村民小组会，听取和采纳群众的合理意见，为工程实施方案编制提供第一手资料。

二是重视技术指导，规范工程设计。在工程设计方面，各地结合本地特点，编制了一些设计手册等技术资料，指导各县级水利部门编制项目实施方案和开展工程设计。如江西省，为规范省内小型灌溉渠道及建筑物改造，指导全省小型灌溉渠道按最优方案设计实施，节约国家投资，提高资金使用效益，提高设计质量及效率，水利厅组织编制了《江西省小型农田灌溉渠道及建筑物设计实用手册》。

四、农田水利工程建设投入主要做法

我国大中型农田水利工程建设一般由国家投资，各级政府承担；小型农田水利工程由国家和受益农户共同承担。通过这些年来的政策引导和财政资金带动，我国农田水利建设基本形成了以政府财政资金为主导，鼓励农户投工投劳，引导社会资金和金融资本参与投资的多元化资金投入格局。主要表现在以下几个方面。

一是中央支持力度加大，带动地方投入，多层次投入格局初步建立。近年来，随着公共财政覆盖农村的范围越来越宽，中央财政对小型农田水利的投入力度明显加大，在各类主体的支出份额中占据主体地位。为改变小型农田水利工程建设滞后的面貌，自2005年起，中央财政设立小型农田水利设施建设补助资金，以“民办公助”方式支持小型农田水利建设，并逐年增加资金投入。2009年财政部、水利部开始实施中央财政“小型农田水利重点县建设”，至2012年，累计建设重点县1650县次，资金投入力度进一步加大。中央财政小农水专项补助资金投入从2005年的3亿元增加到2012年的203亿元，2005—2012年中央财政累计投入达498亿元，带动地方投资526亿元。自2005年至2012年，中央财政小农水专项补助资金占总投资比例从14.4%增加到44.7%，地方财政投入比例也有所提高，农户自筹（含投劳折资）比例从59.1%降到10.3%，极大地减轻了农民建设农田水利的负担（表2-1）。在中央财政的主导下，目前各地小型农田水利投入已经基本形成了以中央财政为主体、各级财政分级负担、各部门共同参与的格局，推动了不同渠道农田水利建设资金的整合，形成了规模效益。特别是2011年中央一号文件规定，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设和维修养护，各地用于农田水利建设的资金增长较快，据不完全统计，2011年和2012年两年中，各省计提用于农田水利建设的土地出让受益400多亿元。

根据《全国小型农田水利建设规划》（2009年非正式公布），到2020年全国现有灌溉面积中约有80%需要进行配套、改造，总投资约为4466亿元，年均需投入400多亿元，如果按照目前的投入规模，2020年基本能完成规划内容。

二是完善投入机制，引导农民参与小农水建设。由于农业比较效益低下，在农民投资积极性普遍不高的情况下，各地积极探索小型农田水利建设投入新机制，采取“以奖代补”“先建后补”等方式，并完善“一事一议”制度，引导用水户协会和农户等主体筹资投劳参与小型农田水利建设。如重庆市开县，创新群众自筹机制。一是把临时性损失作为自筹。对于工程建设施工临时占地、林木青苗损失、山平塘清淤、施工借道整治投入列入自筹范围。二是把永久性损失作为自筹。对于塘堰外坡整治、坝堰扩容和顶部整治拓宽永久占地、清淤占地及土地恢复投入、就地开采石料列入自筹范围。三是把必需的工作费用作为自筹。如项目业主组织实施、群众监督工程建设产生的交通和误工费等。开县还积极尝试先建后补机制。在筹资投劳上，受益户可以出劳折资、损失补偿抵资或全自筹，并以此作为“先建后补”的先决条件。同时，按照工程设计和质量要求，主管部门与项目业主签订补助协议。项目业主再与施工单位签订施工合同，约定由施工单位先行垫资，工程完工验收合格后，支付补助资金的90%，余下10%作为工程质量保证金。

三是小农水重点县建设资金整合初见成效。鉴于小型农田水利建设涉及部门较多、财政资金来源较为分散的现实，许多地方以县级农田水利规划为依据，以小型农田水利重点县建设为平台，按照《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》要求和《中央财政小型农田水利设施建设和国家水土保持重点建设工程补助专项资金管理办法》提出的“渠道不乱、用途不变、各负其责、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，积极探索凝聚财力、形成合力的有效形式，加大资金整合力度，变部门各自投入为政府统筹投入，变分散建设为集中打造、连片推进，大幅增加了农田水利的投入。如河南省水利、发改、财政、国土、农业、林业、电力等七部门于2011年联合发布《关于加强农田水利项目资金整合工作的实施意见》，规范和推进了农田水利建设资金整合。山东省嘉祥县成立以县长为组长的小型农田水利建设资金整合领导小组，并在财政局设立办公室。据不完全统计，2010—2012年3年中，全国各地落实有据可查的省级整合资金分别为38亿元、62亿元、95亿元，累计达到195亿元。

四是鼓励社会资本参与农田水利建设。水利部于2012年印发了《鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则》（水规计〔2012〕282号），对民间资本参与农田水利建设的范围、方式、权益和责任作出明确规定。例如，山东省泰安市积极引导社会资本新建民营水利工程，主要有以下三种形式。一是个人投资建设。即在水利发展规划框架内，由少量财政资金引导、个人出资建设水利工程，并负责运行管理。燕山石化退休职工郗玉双投资1200万元，建塘坝2座，蓄水池4个，铺设管道7500米，对白佛山小流域进行综合开发。二是股份合作制。对一家一户办不了的较大型水利工程，由多方共同投资建设、共同经营管理、按股分配利润。岱岳区化马湾乡成立洪山岭灌溉股份公司，乡政府入股50万元，5个受益村集体参股100万元，开发片内受益承包户参股50万元，建成扬水站1座、蓄水池13座，发展微灌200多亩。三是外资、企业参与水利工程建设。吸引外资或企业以独资、参股或控股的形式参与水利工程建设。新汶矿业集团投资260万元，打机井3眼，在新泰市西张庄镇西韩村发展高标准滴灌1000亩。目前，全市投入5万元以上的民营水利工程达6000多处，个人投资50万元以上的民营水利大户有100多个。

又如云南省会泽县，投入437.4万元（不含民间资本投入）在五星乡建设灌区输水干支管至地头，吸引民间资本300多万元投资高效节水灌溉工程，种植山葵等经济作物。有的地区，对于经济产出高的高效节水灌溉工程，也全部使用财政资金，在示范引导阶段可以这么做，但不宜大规模采取这种方式，建议采取云南会泽这种引导民间资本投入的方式。

目前民间资本投入农田水利建设的对象主要是农业灌溉经济效益较好的产业如林果业等，或者是既有灌溉功能又有生活、养殖或工业供水功能的农田水利工程，经济效益不显著的大田作物灌溉设施对民间资本缺少吸引力。

五是出台政策争取金融资金支持农田水利建设。2011年，水利部、中国农业银行联合印发了《关于加强对水利建设金融支持的意见》（水财务〔2011〕587号）；2012年，中国人民银行、发展和改革委员会、财政部、水利部、银监会、证监会、保监会等七部门联合出台《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》（银发〔2012〕51号），引导金融资金投向水利。

五、农田水利工程建设管理主要方式

根据国家有关规定，国有大中型水利工程建设普遍采用项目法人制、招标投标制、监理制、合同制等“四制”。小型农田水利工程量大、面广、分散、类型多，既有相对较为集中、受益面相对较大的小型灌区、塘坝等工程，又有较为分散的小水窖、小水池、小渠道、小泵站等小微型工程。为规范小型农田水利工程建设管理，财政部、水利部制定的《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》中，要求积极推行项目法人制、招标投标制、建设监理制和合同管理制。2011年，水利部颁布《关于加强中小型公益性水利工程建设项目法人管理的指导意见》（水建管〔2011〕627号），对小型水利工程建设除鼓励实施项目法人制之外，还推荐尝试代建制、总承包制和受益群众组建合作组织履行项目法人职责。

针对小型农田水利工程的工程规模、集中程度、受益面大小、建设难易程度等因素，各地因地制宜，创新建设管理模式。按项目实施主体的不同，主要有以下几种主要做法。

（一）“民办公助”

“民办公助”适合于单个工程规模较小、数量大、分布散、施工难度低、农户直接使用和管理的小型农田水利工程。“民办公助”项目一般由项目所在村集体、用水户协会或农户作为项目实施主体，采用先建后补的方式实施。例如，江苏省泰兴市的具体做法是，由村民委员会申报项目，资金指标下达后，召开村民代表大会，公示资金和项目内容，编制项目实施方案和预算，由乡镇审核后再次公示，然后报县水务局、财政局审核，由村民委员会组织议标，选择施工单位，工程费用由村委会或施工单位垫支，乡镇水利站和村委会负责施工监理。工程完工后，由作为项目实施主体的村委会整理好工程决算资料、财务报表、项目实施总结、管护合同等资料，报请县水务局、财政局验收，通过验收后发放补助资金。

“民办公助”的优势：一是能更好地推动“一事一议”，落实农民投劳筹资，因为由所在村或农民合作组织实施，农户作为实施主体的一员，有项目的归属感，便于发动和组织群众参与；二是可以减少矛盾纠纷，由项目所在村组织实施，所涉及的矛盾一般在村内就可以解决；三是能节省项目管理经费和时间，通过议标等方式能节省招标投标费用，并缩短项目准备时间。

“民办公助”存在的主要问题：由于村级组织缺乏专业技术，可能把关不严，使不具有资质的施工队伍进入建设项目；由于采用议标方式，如果村民监督不严，会有一定的资金风险。

（二）政府部门牵头的项目法人制

政府部门主导的项目法人制适合于单个工程规模较大或集中连片、施工难度较大的工程。一般由项目所在县成立政府或水利部门所属的项目建设管理单位，如江苏省泰兴县按照《江苏省小农水重点县建设管理办法》成立了重点县项目建设工程处作为全县小农水重点县建设项目法人，实行项目法人制、招标投标制、监理制、合同制等“四制”，工程建设招标委托专业的招标代理机构。

项目法人制的优势：程序规范，把关严格，能保证工程质量和资金安全。

项目法人制主要存在以下两个问题。一是农村矛盾协调难。由水利部门直接实施的一些项目，村民不配合，施工进场都很困难，临时占地和工程用地等事很难协调。二是项目管理费用高，准备过程长。公开招标会发生招标管理费、代理费、审核费、公证费等费用。招标的过程一般较长，有时由于项目分散、协调难度大、投资标准低等原因，甚至发生流标，所需招标时间就更长。对于可利用施工期较短的农田水利工程来说，在复杂程序上荒废时间也是个问题。

（三）代建制

代建制是由用水户协会或村民组织等农民合作组织作为项目业主，委托水利部门所属的建设管理单位具体承担建设任务，工程建成后再移交农民合作组织。如广西壮族自治区柳江县在小农水重点县建设中，对于集中连片的小型水利工程就采取这种建设管理方式。在具体操作过程中，水利部门往往采用“四制”，农民合作组织负责组织投劳筹资，项目法人还是水利部门有关单位，因为一般用水户协会难以满足组建项目法人条件。代建制与项目法人制在实际操作中非常相似，所不同的是，在代建制中，用水户协会或村民组织成为名义上的业主。代建制的理念既体现农民主体地位，又能借助水利部门技术优势，但在实际操作中有些地区不太重视发挥农民的主体地位，使代建制沦为一种表象，实际上与项目法人制区别不大。

六、农田水利工程运行管理主要做法

2003年，水利部印发了《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》（水农〔2003〕603号），提出了“力争在3至5年内，全面完成现有小型农村水利工程的管理体制改革”。10年之后，原来提出的任务并没有“全面完成”，也不可能“全面完成”。2013年，水利部、财政部联合印发了《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》（水建管〔2013〕169号），主管部门认识到完善小型农田水利工程产权制度和运行管理体制是一个长期的过程。

由于小型农田水利工程规模、受益面、管理难易程度等差异较大，加之不同地区自然、社会和现状管理方式有所差别，小型农田水利工程产权主体和运行管理方式多样。按照小型农田水利工程的产权形式，可以分为国家所有、集体所有（村、组集体或用水合作组织）、联户所有、股份制、农户独有等类型；按照小型农田水利工程的管理形式（或称管理体制），可以分为集体统一管理（村、组或用水合作组织）、联户管理、单户管理等；按照小型农田水利工程的经营方式（或称经营机制），可以分为拍卖、承包、租赁等。

（一）探索多种形式的小型农田水利工程产权制度

各地一般遵循“谁投资、谁所有，谁受益、谁负担”的原则界定各类农村小型水利设施的产权。一些政策文件提出，国家补助兴建的工程，产权归国家所有，或移交农村集体经济组织、农民用水合作组织所有。目前，绝大部分小型农田水利工程产权属于农村集体经济组织、农民用水合作组织、联户或农户个人所有。少部分运行管理难度较大、技术含量较高或经济效益较为明显的小型农田水利工程，如一些塘坝、小（1）型泵站、高效节水灌溉设施等，由水利部门或乡镇所有和管理的较多。

另外，一些地区探索受益户共有的确权方式，如湖北省宜都市推行“受益户共有制”，把小型水利工程的使用权与受益农户挂钩，对所有权属集体经济组织、农户使用的小型水利工程，将一定期限使用权划归受益农户，受益群体以每个成员的受益面积（人数或受益程度）为基础确定其共有份额，工程经营管理由受益群体自主决定，并用合同明确权利义务的水利工程权属制度。

（二）探索多种形式的小型农田水利工程管理方式

小型农田水利工程管理有集体统一管理（村、组或用水合作组织）、联户管理、单户管理等形式。本节主要叙述几种常见的集体管理方式。

用水户协会。以工程的受益农户为协会成员，每户为一个会员，把原来属乡镇或村集体管理的工程管理权转移给用水户协会，协会是具有法人地位的服务型社会团体。协会经营具有独立性，与水管单位之间的关系是水的买卖关系，且不属于村委会管辖。截至2011年年底，全国发展农民用水户协会6.8万个，在民政部门登记注册3.03万个，注册率45%。管理灌溉面积2.23亿亩，占全国有效灌溉面积的25%；参与农户3600万户，协会工作人员50多万人。

其他用水合作组织。一些灌区以村为单位，建立斗渠管理委员会，其功能相当于一个没有正式注册登记的村级农民用水户协会，或者是村委会下的一个专业委员会。由于其没有法人地位，对外只能以村委会名义履行法律职责。如山西省夹马口灌区建立的斗渠管理委员会（斗管会），是负责斗渠以下工程管理维护和配水的群众性用水合作组织。斗管会没有在民政部门注册登记，不具有法人资格，无独立账户。斗管会以村为单位组建，一般涵盖若干条斗渠。斗管会主任选举产生，一般由村主任或村书记担任，斗管会主任招聘斗长，每条斗渠设斗长一名（也有1名斗长同时负责几条斗渠的），斗长负责斗渠的维护、清淤、配水、供水服务，以及需水情况的统计。斗管会的人数一般是3～4人，包括斗管会主任1人，斗长若干人，村民代表若干人（小斗1人，大斗2人）。

农民专业合作社。由农民专业合作社从事灌溉工程运行管理，在规模化高效节水灌溉工程中较为多见。如新疆维吾尔自治区奇台县半截沟镇，集中建成35655亩滴灌工程，成立农民专业合作社，实现统一种植、统一培育、统一灌溉和施肥、统一收获，灌溉工程由合作社统一管理和维护。

以村集体为单位实施村级水管员制度。如浙江省金华市，实行村级水管员制度，以村为单元配备一名水管员，承担水利法规知识的宣传、本村水利建设计划编制和工程建设质量监管、本村水利工程日常巡查和维护、本村水利工程蓄灌泄调度及水事矛盾等的协调、应对突发自然灾害和帮助转移群众。

（三）探索多种形式的小型农田水利工程经营机制

农田水利工程公益性成分多少，对于工程的经营方式有很大影响。对于经济效益较差的农田水利工程，很难引入市场机制；对于一些能带来较好经济收益或具有多种功能的小型农田水利工程，如机井、塘坝、高效节水灌溉工程等，除了由产权所有人自主经营外，很多地区引入市场机制，采用其他经营方式，如承包、租赁、拍卖和股份合作等。