第二节 我国农田水利建设和管理中存在的主要问题

一、农田水利管理体制上存在的问题

（一）农田水利法制建设滞后

我国是个农业大国和人口大国，农田水利地位极其重要，但是目前农田水利法制建设进程与农田水利地位极不相称，农田水利立法明显滞后于农田水利建设和管理发展需要。《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）中涉及农田水利的内容较少，还不足以指导农田水利建设管理。相关政策权威性、系统性不够，难以有效规范农田水利建设，亟须出台农田水利专门性法规。

我国农田水利建设管理中存在的一些问题，除了受客观因素制约外，很多问题的根源就是因为缺乏法律的规范和保障。例如，法律对中央和地方农田水利事权划分不清，投入责任不明，中央和地方的关系一般通过行政手段调整；政府部门之间职能交叉、重复建设；政府和社会在农田水利的立项、投入、建设和管理各个环节中的责权不明确，农田水利工程建设主体、产权主体、管理主体的确立缺少法律支撑，建设责任、资产权利和管理责任不清晰；农民用水合作组织运营不规范。这些问题都需要通过权威的法律加以规范。

（二）农田水利较强的公益性特点亟须通过具体的法规和政策加以落实

对农田水利的正确定性直接关系到农田水利事业顶层设计的科学性。1997年《国务院水利产业政策》将防洪除涝、农田灌排骨干工程等以社会效益为主、公益性较强的项目定性为甲类项目，建设资金主要从中央和地方预算内资金、水利建设基金及其他可用于水利建设的财政性资金中安排。政策中没有涉及对同样具有灌溉和排水功能的小型农田水利项目的分类定性。《国务院水利产业政策》将水利工程水费作为经营性收费管理。2002年国务院办公厅转发的《水利工程管理体制改革实施意见》（国办发〔2002〕45号）中，将既承担防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理水管单位，定性为准公益性水管单位，这里的“供水”是否包括灌溉供水并不是很明确，这个文件同样没有涉及对小型农田水利的定性。事实上，各地在测算水管单位公益性人员编制和费用时，往往将灌溉供水作为经营性业务对待。《水利工程供水价格管理办法》，农业供水价格按照补偿供水生产成本、费用的原则核定，没有充分考虑农业供水较强的公益特点。2011年开始实施的中央财政补助中西部地区、贫困地区公益性水利工程维修养护经费，也没有将农业灌排工程作为“公益性水利工程”。

2011年中央一号文件指出，水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。

当前，有部分人认为，农田水利完全是公益性的，应全部由国家投入。这种认识增加了农民对国家投资的依赖性，削弱了农民建设农田水利的积极性。农田水利工程，特别是以粮食生产为服务对象的农田水利工程的公益性已普遍得到各级政府和社会的认同，问题是如何按照受益者（国家和农民）利益分配情况，准确划分各级政府和受益群体的责任，并以法律形式明确下来。

（三）中央和地方农田水利事权划分不够明确

所谓事权，简单说是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。政府间财政关系涉及方方面面，但归结起来，主要是三要素：事权、财权、财力。一般而言，事权、财权、财力三要素达到匹配，才能使一级政府运转正常。相对于事权、财权和财力都是手段，是为履行特定事权服务的。

农田水利是全社会受益的农村公共事业，政府是这种公共服务的主要提供者。目前，中央和地方之间在这种农村公共服务供给责任的确定和分担标准等方面，缺乏明确有效的分担机制。长期以来，中央与地方、政府与社会在农田水利建设与管理中事权不清，责任不明，主要有两个方面原因。一是因为历史上中央与地方在财权与事权分配上不匹配，农田水利事权下移，财权却上移，导致事权难以真正落实，地方政府依赖中央转移支付。1981年国家财政体制改革后，将农田水利费包干到地方后，农田水利建设投入主要由地方承担。但是，1994年实行分税制，对中央与地方的收入分配进行了重大调整，国家财力越来越向中央集中，中央财政所占比例从1993年的22%上升至1994年的55.7%，近几年，中央财政收入占全国财政收入比例基本在50%以上。财权上移，地方政府尤其是县乡财政日益困难，造成地方的农田水利投入责任难以落实。二是因为在市场经济体制下，地方政府将投资主要用于经济效益好、见效快、政绩显著的产业，而不够重视农田水利等公益性较强的产业。

实际上，从目前的投入看，中央承担了一半以上的农田水利事权。大中型农田水利工程建设中央财政投入在50%左右，小型农田水利建设，中央财政通过专项转移支付的投入一般在40%～50%。

（四）农田水利管理体制改革滞后

一是大中型灌区、泵站等工程管理体制改革尚未落实到位。截至2008年年底，全国公益性水利工程“两费”落实率为84.75%，其中公益性人员经费落实89.79%，公益性工程维修养护经费落实78.59%。而灌溉供水工程基本上不在落实“两费”范围内，基本上还是依靠农业水费负债运行。中央财政补助中西部地区、贫困地区公益性水利工程维修养护经费，也没有将灌区工程纳入补助范围。二是小型农田水利工程产权制度改革滞后，面临产权界定难、利益协调难、责任落实难、可持续运行难的问题。三是乡镇水利站等专业服务机构建设相对滞后，有的地区人员经费和办公经费落实不到位。四是农民用水合作组织缺少扶持，缺少能力建设、技术支持和实质性的政策倾斜。

二、农田水利规划及前期工作存在的问题

（一）部分地区农田水利规划缺乏科学性、协调性、权威性，投入缺乏统一计划

近几年，中央用于小型农田水利工程的资金增幅较大，中央小型农田水利专项补助资金从2005年的3亿元增加到2012年的203亿元，另外，其他部门用于小型农田水利工程的资金也不少，全口径统计涉农田水利资金每年约有2000亿元。同时也存在以下几个问题。一是农田水利规划缺乏科学性、权威性。农田水利规划应经上级水利部门技术审查和同级政府或人大批准实施，但有些地区不能完全做到。小型农田水利设施建设需求有多大，建设周期应该是多长，每年投入多少是比较合理的等，缺乏统筹考虑。很多县级农田水利规划投资需求很庞大，资金筹措却无着落，基本依靠中央和省级资金，投入难以按规划落实。二是投入上缺乏统一的计划。小型农村水利工程建设涉及多个部门，在项目区选择、建设重点、建设范围、投入额度、资金管理等方面，各部门基本是各自为政。每年用于小型农田水利建设的资金总计有多少，各部门如何分配，如何配合实施等，缺乏协调。三是各类农田水利工程规划衔接不好。主要表现为骨干工程和田间工程建设不同步，上通下堵或上堵下通的情形都存在。

（二）部分地区项目建设前期工作不够扎实，勘测调查和征求农户意见不够充分

当前小型农田水利建设前期工作主要存在以下几个问题。一是征求受益农户意见不够。小型农田水利建设直接关系到千家万户利益，项目立项和实施方式必须建立在广泛的民意基础上。但是由于前期工作时间紧，或者主管部门重视不够，或者对前期调查方法掌握不够，一些项目建设前期征求农民意见不够，一些村民自治组织或农民用水合作组织仅仅是提供材料、加盖图章，农民很难参与进来。技术方式的选择基本是政府包办，农户参与更少。有的项目在实施过程中农户不配合，直接影响项目实施。二是方案制订过程中的技术勘测论证不充分。小型农田水利建设任务重、数量多、类型多、分布广，涉及地质、气象、水资源、土壤、作物、工程现状等许多项目的勘测、资料收集和方案论证，前期任务重，但是由于前期工作时间紧或思想上不重视，一些前期工作做得不够深入，方案可行性大打折扣，不少项目在实施过程中更换项目地点或改变技术方案。三是在建设方案审查中，地方有关部门责任不到位。中央将项目建设方案技术审查权力下放给省级后，一些省级部门没有切实承担起项目审查的职责，有的审查只是走过场，对一些技术、资金、管理等问题把关不严，中央单位的审查往往超出“合规性”范畴，基本达到了技术审查水平。四是有些工作要求不符合客观规律。具体表现在项目资金拨付、任务布置、方案编制和审查、工程建设等不同环节在时间上不协调。比如，在任务布置后不到两个月内，要完成方案编制、审查和报文，时间相当紧张，几乎没有多少前期工作时间。五是对前期工作要求和程序缺乏具体规定。目前中央级的管理办法仅对县级以上的立项、审查、批复等程序有规定，却没有对县级以下具体项目立项程序的规定，而工程建设是在县级以下开展的，做好县级以下项目立项和前期工作对项目顺利实施至关重要。

三、农田水利投入机制存在的问题

（一）农田水利建设投入主体责任不够明确

一是政府与受益农户投入责任划分不明确。虽然近几年，政府对农田水利的投入比例不断上升，农户自筹（含投劳折资）比例逐年下降，从2005年的59.1%降到2012年的10.3%，这是由于国家对农田水利日益重视并有强大的财政做支撑，而现阶段政府和受益农户应当承担多少并无明确规定，农户承担的比例基本上取决于各地的经济条件。

二是农民投入积极性不高。农村社会结构、农业发展方式和经营形式正在发生重大变化，农村大量青壮劳动力外出务工，基层政府组织动员能力逐步弱化，组织发动群众兴修水利十分困难。同时，农民收入结构发生显著变化，非农收入比重明显上升，农业比较效益低，一些地方农民参与兴修水利的积极性不高。

三是补助政策没有充分考虑地域经济差别，有些地区财政压力大。中央财政对地方农田水利建设的补助比例基本上都是50%，并在总量上向粮食大省、粮食大县倾斜，而这些农业地区财政条件本来就差，地方财政压力大，省级以下财政补助落实难，严重依赖于中央政府。另外，由于农田水利所服务的农业对地方财政和GDP贡献比重小，地方政府也缺乏投入的积极性。

（二）政府与市场的关系处理不够科学，没有充分发挥市场机制

政府的投入应倾向公益性强的工程设施，但是当前很多地区农田水利投入补助政策基本上一刀切，对补助对象的公益性程度缺乏考虑，对普通农户、大户、农业企业基本是一个补助政策；对粮食、经济作物也基本是一个补助政策。政府投入没有充分向粮食和弱势种植户倾斜，没有充分考虑在经济效益较好的种植业和具备盈利能力的水利工程上引入市场机制，有的单位甚至将政府投入作为谋取其经济利益的手段，没有最大程度发挥政府投入的社会效益。

（三）一些地区资金整合和项目衔接措施不力

涉及农田水利的中央财政投资渠道多达20个以上，但由于政策、规划和标准不统一，导致部门分割严重，投资重复和交叉，使有限资金不能形成合力，整体效益不能得到充分发挥。一是“投入渠道多，都是各搞各”。目前小型农田水利建设投入渠道，有水利本身的，有财政和水利结合的，还有国土整治、农业综合开发等。由于部门间的各自为政，工程规划及布局上缺乏统一考虑，建设投资标准也不一致，各部门要求不同，造成农村小型水利建设难以形成合力，整体推进难度大。二是“上面各搞各，下面难整合”。虽然有一些很好的整合探索，但总体来看，整合难度大。有些项目甚至重复建设，湖北省某个村，由非水利部门负责修建了水渠，但设计不合理，灌溉时渠水溢出农田，该部门建完工程就撤了，水利部门也不管，村里只得自己筹资抬高水渠。从各地的经验和问题可以发现，如果不从组织上整合资源，资金整合难以真正实现。

（四）银行信贷对农田水利建设的支持不到位

借贷金融资本并由政府提供贴息是发展现代农业和建设农田水利工程的重要融资渠道，在发达国家是非常普遍的，而我国长期以来，金融资本用于农田水利建设的做法一直难以推动。

虽然中央有关部委和金融机构出台了一些金融支持农田水利的政策，但从目前推进情况来看，银行和信用社为农田水利建设提供的信贷支持不到位。据有关资料中河南省某县金融支持农田水利建设情况的调查：截至2010年年末，农业银行、农村信用合作社水利基本建设贷款余额仅占其全部贷款余额的0.08%；而其他金融机构未发放过此类贷款。农业发展银行信贷投放的主动性也不强，每年仅在确定有省级财政补贴资金或地方财政专项资金的情况下，才给予信贷支持。其主要原因：一是地方政府利用银行贷款的积极性不高；二是缺乏合格的承贷主体，农民组织和农户个人承贷困难；三是信贷风险补偿机制不健全，信贷资金风险较大，收益低；四是农田水利设施难以作为贷款担保物，从根本上制约着商业信贷对农田水利建设的投入。

四、农田水利工程建设管理存在的问题

（一）农田水利工程建设主体错位，难以调动农民参与积极性

对于小型农田水利工程的建设方式，最常见的提法是“民办公助”。《中央财政小型农田水利设施建设和国家水土保持重点建设工程补助专项资金管理办法》（2009年）规定“小农水专项资金，是指由中央财政预算安排的，采用‘民办公助’等方式，支持农户、农民用水合作组织、村组集体和其他农民专业合作经济组织等，开展小型农田水利设施建设的补助资金”。什么是“民办公助”？汉语词典中定义为“人民兴办，政府补助”。但是，目前一些小型农田水利工程建设项目的实际操作更像是“公办民助”，水利部门往往成为项目实施主体，受益农户在工程建设过程中（立项、建设、验收等）的责任权利不明确。有些项目在建设过程中政府组织发动群众不够，项目的建设由政府（水利部门或乡镇政府）一手包办，农户参与决策和监督少。在这种情况下，农民往往认为，农田水利建设是国家的事，有的项目建设进场都很困难，占地补偿难以协调。

有些项目虽然规定项目的申报主体是村民组织或用水合作组织，在实际操作过程中，主管部门仅仅是简单履行手续。究其原因，一方面跟政府的工作思路有关，认为发动群众既困难又低效，不如政府决断效率高；另一方面跟农户自我组织能力低或建设积极性不高有关。

一些工程建设项目虽然采取集中招标方式，但是由于农田水利工程点多、分散、线长，实际操作中分包现象普遍，不但增加了施工成本，而且缺少农户参与的质量监督难以保证工程质量。

（二）农田水利工程建设用地占用和补偿不规范

农田水利工程建设往往涉及占用（永久和临时）农户土地、毁坏耕地作物等，大中型农田水利工程建设用地由国家按有关规定征用，政策上已经没有太大争议。而小型农田水利工程建设用地如何补偿、谁来补偿，一直是个颇有争议的问题，即使政府内部，不同层级、不同部门认识也不统一。有的认为应由国家补偿；有的认为小型农田水利工程建设用地应由受益农户内部协商解决，但是内部如何协商解决并没有一个相应法规，不规范的“内部解决”难以保护被占地的少数人的利益，容易使小型农田水利工程建设用地纠纷成为社会不稳定的因素。作者曾在重庆市某县调查，某乡镇小型农田水利专项建设中，由于建设用地没有计入投资预算，需要农民内部解决，发生用地纠纷40多次，后来用他们“不能细说”的办法“解决”了。

五、农田水利工程运行管理存在的问题

（一）农田水利工程产权界定缺少法律依据，产权主体不明确

我国一些政策文件虽然规定：按照“谁投资、谁所有，谁受益、谁负担”的原则，落实小型水利工程产权……以国家投资为主兴建的工程，产权归国家、农村集体经济组织或农民用水合作组织所有。政府鼓励将小型农田水利工程产权移交管理主体，但是规定不够具体，对于国家投资建设的工程是否移交，什么样的工程应该移交，什么样的工程可以不移交，基本上由政府说了算，缺少法律依据。现实往往是有利可图的工程政府舍不得移交农民，无利可图的工程想移交给农户，可农户也不愿意接手管理。

（二）运行管护主体责任不到位，权责不对称

改革开放之前，小型农田水利工程的产权和管理责任属于生产大队或生产小队。农村基本经营制度改革后，农村土地由集体经营转变为农民分散经营，已建成的农村小型水利工程管理体制没有理顺，产权归属不明确，国家、集体、受益户三者的职责和义务没有明确的界定，工程建、管、用三位脱节，大部分农村小型水利工程基本上是有人用、无人管。加之各地长期存在重建轻管、重大轻小、重骨干轻配套的意识，造成农村小型水利工程“国家管不到、集体管不好、农民管不了”。管理不善的另外一个原因是由于缺乏管护资金，工程损坏、失效时管理者往往无能力履行维修和更新责任。

另外，小型水利工程的水费计收权利与管护责任不对称。有的地方小型水利工程水价实行政府定价，灌区管理单位代收代管，造成群众缺乏主人翁意识，认为小型水利工程水价既然由政府规定，水费既然由政府（或水管单位）收取，那么投入和管护也应该由政府负责。问题的原因是没有向农民说清楚农业水费的构成，并且国家只是收取斗口以上国有水利工程的运行维护成本的一部分。

（三）小型农田水利工程管理维护经费缺乏保障

2011年，水利部对320个典型农民用水户协会管理维护费用情况开展调查统计，管理和工程维护亩均需求分别为6.4元和9.8元（合计16.2元/亩），实际支出分别为3.2元和2.6元（合计5.8元/亩），满足程度分别为50%和26%。小型农田水利工程管理维护经费缺口大，来源渠道少。主要有以下几方面原因。

一是部分大中型灌区群管工程水费政策缺失。农业水费一般由“国有水利工程水费”和“群管工程水费”（在大中型灌区有的地区称为末级渠系水费）两部分组成，对于小型水源工程一般无国有水利工程水费。群管水利工程水费是否充足直接影响小型农田水利工程的良性运行。为了减轻农民水费负担，有些大中型灌区没有实施末级渠系水费政策，群管工程依赖国有水费返回维持运行。但由于水费返回量少，且不确定，很难保证末级渠系维修养护费用，末级渠系运行维护状况较差，田间供水秩序乱，甚至无人管理。

二是部分地区农户水费负担过高，收取群管水利工程水费难度较大。目前，在一些北方大中型灌区，为减少农户承担的水费，也为了保证末级渠系正常管护，政府价格管理逐渐延伸到群管水利工程，末级渠系水价实行政府定价或政府指导价，末级渠系水费灌区管理单位代收代管。但是，由于一些地区农民水费负担较重，政府将群管水利工程水费标准压得很低，而又不提供相应的补助，致使群管工程缺乏运行维护资金。这种既想减少农户水费支出，又想保证末级渠系正常管护的愿望很难实现。

三是部分小型农田水利工程运行费用较高，农户无力承担维护和更新改造费用。为减轻农户水费负担，小型农田水利工程水费一般不计提折旧费，农户仅支付运行费用。但是有些工程，特别是一些大中型灌区受益范围外的小型的提水工程，由于不享受政府电费补贴，运行费用较高，有的超出了农户承受能力。

减轻农民水费负担和保证小型农田水利工程管护经费，成为一个两难的事。2011年中央一号文件提出，“农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助”“对公益性小型水利工程管护经费给予补助”，2013年财政部、水利部印发的《中央统筹从土地出让收益中计提的农田水利建设资金使用管理办法》规定，中央统筹资金中的20%可以用于小型农田水利工程维修养护，这笔资金每年大概在12亿元左右，摊到灌溉面积上大概每亩仅1元多，大部分管护资金需要地方各级政府和农民投入。

（四）小型农田水利工程用水管理粗放

小型农田水利工程普遍存在用水收费不计量的问题，绝大多数的大中型灌区末级渠系无计量设施，有的虽然按照一些项目要求设置了量水设施，但并未真正作为水费计收的依据。甚至有的大型灌区全灌区不设量水设施，按面积收费，吃大锅水，缺乏节水激励机制，造成群众节水意识薄弱，浪费水资源，也难以体现收费的公平性。

（五）部分农田水利工程经营机制改革责权处置不当而引发矛盾

一是主管部门存在甩包袱的思想。水利工程承包或拍卖后，主管部门放松了对水价、水资源节约和保护、工程运行状况等监督以及水事纠纷协调和工程运行指导。

二是没有充分平衡经营者和用水户的利益关系。有的经营者没能承担起水利工程日常维护的职责，存在短期行为；经营者的经营权利和用水户的用水权利时常发生矛盾，如农村饮水水源发生水质污染，影响村民饮水；有的水面养殖影响农业灌溉等。