第三节 冷战后日本自卫队整军计划、战略指导思想的变化

在日本，和平宪法自诞生至今实际上走的是一条螺旋式蜕变的轨迹，从“自卫队合宪论”到“自主防卫论”，宪法第9条不断地被任意扩大解释。冷战结束后，由日本读卖新闻社成立的“宪法问题调查会”更是将“修宪”的讨论推向公开化，和平宪法对日本在防卫问题上的影响力正逐步被架空。而与之形成鲜明对比的是，日美安保体制却在不断地得到加强。尽管1960年《新日美安保条约》签订时曾在日本掀起了全国规模的群众性抗议活动，但日美安保体制给日本战后经济的复兴与发展所带来的实惠在后来逐步显现，因而也获得了大多数日本国民的认可，日本的领导阶层更是将“日美安保”视为其对外战略的核心。这一切恰恰就是在日美安保体制的框架中实现的。

如果说这两个法系在冷战时期还是相互制约、彼此平衡的话，那么到冷战后，两者之间的关系已发生明显的倾斜，“日美安保条约”已经俨然凌驾于和平宪法之上。一方面是和平宪法的制衡作用被不断削弱，另一方面是日美安保框架下的种种突破又都“有法可依”，从而可以使日本的民众渐进接受此类变化，国内的舆论阻力越来越小。

自卫队走出国门

1991年苏联解体，美苏冷战对峙格局结束，国际局势发生了新的变化，美国成为唯一的超级大国但出现衰弱趋势，日本、西欧经济实力有所上升，以中国为代表的第三世界国家迅速崛起，世界越来越呈现出多极化趋势，国际秩序进入新的探索阶段。

对日本来说，冷战的结束使长达40多年的北方威胁消失，日本基本不用担心本土的安全，原先应对冷战而不断扩充的自卫队实力顿时显得过剩。但是在新的世界格局中，日本并没有像西欧各国那样削减自卫队兵力和防卫预算，而是一如既往地保持着对自卫队的宠爱和高投入。因为这时的日本在本土安全无虞的情况下，决定积极投身于国际政治与安全事务，希望在政治、军事方面发挥大国“应有的”作用。于是，日本在继续维持日美安全同盟的前提下，开始积极同周边国家展开双边和多边对话，提倡建立多边安全机制，并争取多边安全合作的主导权。与此同时，日本还尝试让自卫队走出国门。

1992年日本国会通过了《关于对联合国维持和平行动的合作法案》（简称《PKO 合作法案》），并向柬埔寨派出了1810名自卫队员参加维和行动，日本自卫队“名正言顺”地跨出国门，走向世界各个角落。该法案使自卫队在“联合国维和”的名义下走出国门，实现战后日本防卫史上具有重大转折意义的突破。

1997年9月出台的新《日美防卫合作指针》，首次引用了“周边事态”的概念。可以说，这是日美安全关系的一次重大转折，其实质变化在于日美安保体制已由过去的日本“有事”时美国保卫日本，变成了日本周边“有事”时日本协助美国保卫所谓“周边”。而且矛头也由过去的对付苏联转而对付朝鲜和实际对付所谓的中国“潜在威胁”。

1998年，日本小渊政府使国会通过了新《日美防卫合作指针》的相关三法案。由于“周边事态”概念的出现，为日本“有事法制”进程的加快提供了基本的前提。

1999年5月，日本国会通过了《周边事态法》，为海外派兵制造了新的“法律依据”，也是冷战后日本“有事法制”具有实际意义的第一步。

2001年“9·11”事件后，日本搭乘美国的反恐便车，加快了“有事法制”的立法进程。同年10月，日本国会以反恐为名，通过了《反恐怖特别措施法案》《自卫队法修正案》和《海上保安厅法修正案》。这三个法案的出笼，标志着“有事法制”的进程迈出了决定性的一大步。日本多年要突破的三大限制这次终于解决了。首先是突破了海外派兵地域上的限制。这次的法案设定日本舰队可以在太平洋和印度洋间往来并可驻扎在阿富汗邻国，自卫队的活动范围扩大到公海领域、上空和当事国陆地，换言之，美军到哪儿，日本就到哪儿；其次是突破了战时向海外派兵和自卫队所用武器的限制，自卫队可以携带或使用迫击炮之类的重武器，在日本周边更可以使用武器进行自卫或攻击。如果说1999年3月发生的不明船只入侵事件为日本制定“有事法制”提供了口实的话，那么2001年12月又一艘不明国籍船只被日本追至公海击沉就成了“有事法制”的一次实践；再次是突破了国会对政府的限制。这次法案规定可以在做出派兵决定后20天内获得国会的“事后承认”，从而使日本政府有了“先斩后奏”、独断专行的权力。

2002年4月16日，日本国会又通过了《自卫队法修正案》《武力攻击事态法案》和《安全保障会议设置法修正案》等“有事法制”的三法案。法案规定，日本首相将拥有“在紧急事态下”，不经过由外相、防卫厅长官等组成的安全保障会议而直接下令调动自卫队的权力，同时可以越俎代庖行使本属于地方自治体的权力。扩大首相权限，增加对国民的限制与惩罚条款，成为这三项法案的主要特点。如果说，《反恐怖特别措施法案》等是为自卫队“解套”，这次的三法案则实现了首相和内阁的彻底“松绑”。

2003年，日本国会通过法案，认定首相在危急时刻可不经国会就能实施“先发制人”的打击。同年，日本首次向处于战争状态的伊拉克派出地面部队，实现了二战后最大的海外军事行动，自卫队的行动性质由此发生了质变。

2004年，日本国会正式通过所谓的“有事三法制”，使日本基本完成了走向军事大国的立法程序。同年年底，日本国会又通过《新防卫计划大纲》，明确提出把自卫队的海外行动升为“本来任务”。

2005年，日本新版《防卫大纲》首次把“岛礁防卫”列入自卫队任务目标，防卫厅甚至把与邻国存在争端的岛屿都纳入既定作战计划内。

攻势战略取代防御战略

2006年5月，日本参议院通过《防卫厅设置法修正案》，增设了装备本部。同年11月30日和12月15日，日本众议院和参议院在自民党、公民党、民主党、国民新党的联合支持下，通过了将防卫厅升格为防卫省，成为中央一级单位的议案。2007年1月9日，日本防卫厅正式升格为防卫省。而根据日本法律，防卫厅长官之名在“厅升省”后，也立即改名为防卫相，即防卫大臣。

2010年12月17日，日本内阁安全保障会议正式通过了防卫省《新防卫计划大纲》与《中期防卫力整备计划》（2011至～2015年度）。新大纲首次指出中国的军事动向“是地区和国际社会的担忧事项”，明确表示将转向“机动防卫”来应对恐怖袭击、朝鲜导弹等各种事态。新大纲还决定加强应对能力以防备西南诸岛的岛屿被侵犯，防御的重点转向日本西南海域。为应对中国海军在东海的“频繁活动”，日本政府在新防卫大纲中决定，日本海上自卫队的潜艇数量由16艘增至22艘，提高在日本西南海域周边的“监视能力”。日本航空自卫队那霸基地的战斗机部队也将进一步扩充，预防别国战机对日本领空的“侵犯”。在“距中国最近”的与那国岛部署“沿岸监视队”，并能够利用雷达设备对侵入“日本领海”的别国舰艇、飞机进行探测，同时在相关地区还决定部署陆基反舰导弹。此外，新大纲中还写入了为修改“武器出口三原则”留有余地的表述，以及日美在黑客攻击等领域加强合作巩固同盟等方针。

2012年底，安倍晋三第二次上台执政后，对日本防卫战略提出了一系列修改设想，其中最重要的设想有三项，即成立国家安全保障会议、修改《新防卫计划大纲》和“武器出口三原则”、解禁集体自卫权等。

2013年7月，日本防卫省出台了《新防卫计划大纲修正案》的相关报告，主要内容包括四项：第一，为了加强对包括尖阁诸岛（即中国钓鱼岛）在内的“西南离岛”的防卫，决定强化自卫队的“海军陆战队的机能”。报告指出：“根据事态的发展，为了保证部队的迅速展开，确保机动展开力量和水陆两用机能，拥有像美军海军陆战队一样的机能是重要的。”第二，为了加强对中国海军和空军动向的监视，强化尖阁诸岛（即中国钓鱼岛）的防空力量，有必要购置“全球鹰”无人侦察机，并在与那国岛新设电子侦察基地。第三，重新检讨统合幕僚监部（总参谋部）的机能，新设立“中央指挥组织”，强化海陆空三军的统一指挥和运营。第四，为了应对敌方有可能对日本实施导弹袭击，报告提出：“有必要充实综合的对应能力”，表示将拥有对敌方基地的攻击能力。但是没有明确提出“对敌方基地先行攻击”的理念。

2013年12月5日，日本国家安全保障会议正式成立。12月17日，日本国家安全保障会议就通过了《平成26年（2014年）度以降防卫计划大纲》。2014年1月7日，日本内阁官房又新设了国家安全保障局。

2014年4月1日，日本政府对已经实施了47年的“武器出口三原则”做出全面修改，通过了“防卫装备转让三原则”。7月，安倍政府通过了解禁集体自卫权的内阁决议，即在日本未受攻击时也能行使武力。

2015年5月14日，安倍内阁通过了旨在扩大自卫队海外活动范围的新安保法相关法案。四天后，安倍晋三更是在参议院会议上指出，当与日本关系密切的国家受到攻击，导致日本国内发生“生活物资及电力不足”等状况时，日本自卫队就可以行驶集体自卫权。不仅如此，安倍政府还向日本国会提出《武力攻击事态法》《国际和平支援法》和《重要影响事态安全确保法》等11个被反对党统称为“战争立法”的安保相关法案。一旦这些法案审议通过，将会为日本自卫队在海外的行动创造更有利的环境。

2015年6月10日，日本参议院通过《防卫省设置修订法》，正式废除战后自卫队长期奉行的“文官统制”制度。

从上面的一系列动作可以看出，安倍在第二次上台执政后，目的就是将和平宪法架空，让日本自卫队快速向国防军转变，而日本的“防卫”范围开始遍及全球，防卫指导思想正在转为主动进攻。

日本在冷战后战略指导思想的三个基本取向

一、地缘安全战略的基本取向：遏制大陆，进取海洋

在各国的军事安全战略中，地缘因素往往发挥着强烈的导向作用，直接影响该国战略威胁的判断、军事力量的发展及运用等。因此，二战结束以来日本战略指导思想以及防卫政策演变的背后是日本地缘安全理念的嬗变，而其嬗变的基本取向则是“抑陆向海”。1972年，执政的日本自民党海空技术调查会发表大型研究报告《海洋国家日本的防卫》。该文集从地缘战略角度，“总结”了太平洋战争的“教训”，提出日本应作为海洋国家筹划防卫政策、扩充军备。但是，冷战期间的日本，外受两极格局的制约，内受和平宪法以及“革新政党势力”的钳制，只能采取内向型的安全战略。战略指导思想和防卫政策重在“抑陆”，即配合美国在西太平洋对苏联进行海上围堵，海洋扩张的一面并不突出。冷战后，随着上述内外制约因素的消解，日本战略指导思想和防卫政策的外向性逐渐凸显，不仅着眼于遏制中国等大陆国家走向大洋，更要谋求新的海洋扩张。

近年来，日本政治家多次声称要摆脱陆地“小国”概念，树立海洋“大国”意识。2005年秋，日本经济团体联合会向政府提交《海洋和日本——21世纪海洋政策建议》，并在国内官、产、学、军界引发强烈反响。该建议以“海洋日本”立论，要求政府从国策高度重视海洋利益，呼吁制定海洋基本法，设立海洋相关阁僚会议、海洋担当大臣等。而该建议主张的日本国土、领海和管辖海域，不仅把同邻国尚存争议的部分全部算在内，连根据联合国海洋法公约规定不具备岛屿资格的“冲鸟礁”也纳入其中。同年，日本政府还明确把该报告主张的管辖海域范围列入《防卫白皮书》，并提出“洋上阻止”等概念，表明谋求海洋空间、资源的扩张已上升为日本的国策。当今日本“抑陆”之目的，已大大超出冷战时期的遏制范畴，还含有同大陆邻国争夺海洋空间的重要目的。近年来，日本与中、韩、俄领土及海洋争端的升温，根本因素就在于日本国策变化催生的这种扩张性海洋战略。

二、军备发展运用的基本取向：海空优先，由防到攻

近代以来，日本成为军事大国，主要是通过兵力规模的膨胀实现的。但是在二战之后，日本由于战败被禁止拥有正规军事力量，只能打着自卫队的旗号重建军力。在种种制约因素之下，日本不可能再像二战之前那样通过扩大兵力规模来重建军事大国，于是日本便走上了质量求强之路。特别是冷战之后新军事变革的兴起，使得技术因素在提升军力的重要性方面日益凸显，使得日本越发坚定了质量建军的决心。

冷战结束后，日本自卫队兵员及装备总规模都相对稳定，并未出现传统扩军常见的快速膨胀现象。但是，自卫队的军事能力却通过兵力结构调整、信息化改革等措施在迅速增强，实现了从“存在型”（注重“威慑效果”）向“功能型”（注重“反应能力”）、从“内向型”向“外向型”的转换。2004年10月，日本安全保障与防卫力量恳谈会发表报告，强调日本应该建立“多功能弹性防卫力量”，使自卫队拥有控制本国周边海空域及岛屿、特种作战、海外干预、反导等多种功能。

当前，日本自卫队正以信息化和弹道导弹防御系统建设为牵引，以具备海外干预能力为目标，加紧进行军事资源、体制的调配整合。海、空自卫队已成为日本的建设重点，其实力尤其是远洋作战能力在迅速增强。海上自卫队虽然舰艇总数略减，但总吨位持续增加，装备的大型化、远洋化、高技术化速度非常快。就整体实力来看，日本海上自卫队已经超过了英国皇家海军；航空自卫队正通过大规模装备引进和技术改造增强信息化和远程作战能力；陆上自卫队在规模压缩的同时，“特种化”“海军陆战队化”的动向也十分明显；日本自卫队弹道导弹防御系统也已进入快速装备阶段，主要组成包括陆基大型相控阵预警雷达、“爱国者”PAC-3反导导弹、海基“宙斯盾”系统和“标准”-3反导导弹。值得一提的是，日本的反导系统不仅可防御中近程弹道导弹袭击，而且其本身集信息化技术之大成，将对日本自卫队海空战力的整体提升产生重大影响。

三、对美同盟政策的基本取向：强化合作，追求自主

多年来，强化日美安全合作已成为日本防卫政策调整的最突出特征。小泉执政后，日本同美国的安全战略对话与合作进展非常迅速，实现了从美国“消极的被保护者”向“积极的合作者”的历史性转变。2004年12月，日本政府公布2005～2009年《中期军事力量发展计划》（以下称《中防计划》），首次明确肯定业已开始的战略对话，表示要“继续维持（驻日）美军的遏制力”，增加了“继续推进弹道导弹防御系统合作”“在国际社会加强在全球及地区安全领域的合作”等新内容。2006年5月1日，日本同美国达成关于调整驻日美军的协议。通过该协议，日美军将扩大情报共享，实现基地共享、一体化作战。而2015年4月底修改的新版《日美防卫合作指针》，则意味着日美防务合作的“系统化整合”达到了新的高度。至此，日本在战略指导思想上“贴身”挺美、走向全球的取向已大体确定。而对日本来说，“防卫自主”的本质意义并不是建立完全独立于美军的防卫体系，而是获得制定和实施本国安全战略、政策的自主性。

日美强化合作虽然会加深日本对美国的防务依从，乃至有人担心将来“离开美国什么也干不成”；但另一方面，合作的深入也意味着日本在日美同盟中的发言权扩大，战略主体性增强。同时，日美防务合作的强化过程，实际上也是双方明确责任范围的过程。而正是责任范围的明确，才使得日本决策者能够在不引起美国猜疑情况下，通过新《防卫计划大纲》规定本国军事力量是国家安全的“最终保证”——这实际在暗示自卫队将最终承担起本国除应对核威胁之外的主要防卫责任。

另外，日本还可通过日美军事一体化合作，摆脱和平宪法对军力发展运用的限制，学到难得的实战经验，扩大自主防卫的实力基础。因此，日美走向军事一体化的过程，也是两国军事关系从单向依存走向双向依存的过程。从长远看，这个过程对日本实现“防卫自主”总体上是有利的。