领域篇
2019年宁夏立法工作报告
朱 赟 郭 昉 朱 婷
2019年是新中国成立70周年，也是省级人大及其常委会开展地方立法40周年，面临新时代赋予地方立法的新任务新要求，宁夏人大及其常委会坚持以深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神和十九届四中全会精神，围绕改革发展大局，全面贯彻落实党中央和宁夏党委的决策部署，聚焦促进高质量发展立法、惠民立法、环保立法、弘德立法等重点领域地方立法，突出问题导向，为宁夏经济社会发展提供法治方案，为推进地方治理体系和治理能力现代化提供法治保障。
一、2019年宁夏立法工作的基本概况
地方立法是我国立法体制的重要组成部分，在中国特色社会主义法律体系建设中担负着重要责任。2019年，宁夏立法工作积极适应改革发展需要，突出重点领域立法，注重生态环保领域立法，慎立多修，立改废并重，全年共审议通过宁夏地方性法规30件，其中制定2件，修订4件，分2次打包修改23件，废止1件；通过法规性决定2件；批准设区的市地方性法规8件，立法工作稳步推进。
作者简介 朱赟，宁夏人大常委会法制工作委员会主任；郭昉，宁夏人大常委会法制工作委员会副主任；朱婷，宁夏人大常委会法制工作委员会副主任科员。
（一）坚持党对立法工作的领导，以实际行动践行“两个维护”
党的领导是中国特色最本质的特征，坚持党对立法工作的领导，最根本的是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把树牢“四个意识”，增强“四个自信”，做到“两个维护”贯彻到立法全过程和各方面。宁夏人大常委会始终坚持把党的领导放在地方立法工作的首位，主动围绕宁夏党委确定的中心工作开展立法活动，注重将党的政策主张通过法定程序转化为法规规范，科学制订立法计划，积极推动宁夏党委执行党中央决策部署的举措落地生根，坚决维护党中央权威。坚持和完善向宁夏党委请示报告工作制度，科学编制2019年立法计划，经常委会主任会议研究，报请宁夏党委批准后组织实施，确保全区上下达成共识，充分协调各方，从而保证了立法的顺利进行和法规的有效实施。在立法的起草、审议环节，对涉及重大问题、重要事项、重要情况及时向党委请示汇报，确保一切重要立法活动都在党的领导下进行。
（二）加强重点领域立法，着力实现以良法促善治、促发展
宁夏人大常委会紧紧围绕十九大提出的新时代坚持和发展中国特色社会主义的新使命，推动宁夏高质量发展，加快补齐全面建成小康社会短板，将宁夏党委重大决策部署贯彻落实到立法中，尊重和把握立法规律，坚持问题导向，突出重点领域立法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护，实现以良法促善治、促发展。
1．聚焦促进高质量发展立法，为地方经济发展提供法治方案
按照国家关于对涉及机构改革法规、文件进行专项清理的决定要求，跟进国家法律制度变化，及时开展法规清理工作，对宁夏机构改革涉及行政机关职责调整事项和涉及证明事项的《宁夏商品交易市场管理条例》《宁夏农业机械化促进条例》等23件地方性法规分2次进行打包修改。通过对法规的修改，切实加强贯彻党中央重大决策部署、主动服务宁夏经济社会发展的具体举措，不断完善涉及机构改革、“放管服”改革、生态环境保护等地方性法规的相关内容，为做好宁夏机构改革和有关部门职责调整，促进地方经济发展提供了法治保障，积极适应改革需要。
2．聚焦惠民立法，及时回应人民群众的关切与期待
宁夏立法工作把增进广大人民群众民生福祉作为工作目标，从群众最关心的问题入手，找准思想共鸣点、利益交汇点，增强立法的针对性和实效性，使法规项目接地气、有温度、有生机，人民群众的获得感、幸福感、安全感不断提升，为保障民生和改善民生提供法治支撑。《宁夏妇女权益保障条例》从细微深处着手，从实际出发，鼓励用人单位给予符合条件的夫妻双方共同育儿假，配建母婴室；在专门规定在公共场所规划设置公共厕所时，要合理设置男女厕位比例，多措并举保障妇女政治权利、文化教育权益、财产权益等；通过对特殊群体的立法保护，对社会资源分配进行再次调整，让改革发展的红利惠及需要关照的特殊群体。尤其是首创“共同育儿假”的举措引起了广泛关注。制定出台《宁夏生活饮用水卫生监督管理条例》，围绕水质提升，实施全方位、全过程监管，立法保障生活饮用水卫生安全。
3．聚焦环保立法，为绿色发展保驾护航
宁夏立法工作牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的绿色发展理念，坚持从宁夏实际出发，把生态环境保护立法作为地方立法的重点，坚持目标导向和问题导向相统一，逐步建立完善具有地方特色的生态环保法规制度，为建设美丽新宁夏提供有力的法治支撑。制定《宁夏河湖保护条例》，将河湖长制引入法规进行规范，落实地方主体责任，建立资金保障、联合执法、日常巡查、考核问责机制，有力促进水资源保护和水环境治理。按照全国人大关于开展生态环境保护法规、规范性文件全面清理工作的要求，对涉及生态环保法规进行专项清理，打包修改6件法规，用最严格的制度最严密的法治保护生态环境。审议《宁夏水污染防止条例》，为防治水污染，保护水生态，保障饮用水安全，维护公众健康，推进生态文明建设促进经济社会可持续发展提供法治支撑。制定关于全面加强生态环境保护，依法推动打好污染防治攻坚战，建设美丽新宁夏的决议，为深入贯彻习近平生态文明思想，贯彻落实党中央决策部署，扎实有效推动宁夏打好污染防治攻坚战提供法治保障。
4．聚焦弘德立法，推进社会主义核心价值观入法
社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系的内核，体现社会主义核心价值体系的根本性质和基本特征，反映社会主义核心价值体系的丰富内涵和实践要求，是社会主义核心价值体系的高度凝练和集中表达。宁夏人大立法工作注重将社会主义核心价值观融入立法修法，积极弘扬社会主旋律，传播正能量，针对意识形态和道德领域的突出问题，在志愿服务、人民调解等方面加强立法修法，把一些基本的道德、品行要求及时上升为法律规范。修订《宁夏志愿服务条例》，明确志愿服务工作机制、原则，强化完善保障措施，推动志愿服务工作持续快速健康发展。修订《宁夏人民调解条例》，进一步规范调解委员会、调解员法律责任和调解程序，发挥人民调解在化解社会矛盾中的重要作用。指导设区的市制定文明行为促进条例，切实发挥法治的规范和引领作用，推动社会主义核心价值观内化于心、外化于行，通过立法转化为人民群众的情感认同和行为习惯，成为人民群众自觉遵守、共同维护的行为规范。研究制定推动社会主义核心价值观融入法治建设立法修法工作的实施方案，有关立法工作部门要进一步完善工作机制，使社会主义核心价值观入法入规与宁夏立法规划有效衔接，实现社会规范与道德建设良性互动。
（三）创新完善立法体制机制，把科学立法、民主立法推向深入
1．发挥人大在立法工作中的主导作用
宁夏人大及其常委会作为立法机关，切实加强对立法工作的组织协调，充分发挥人大在立法各个环节的主导作用，凡是列入年度立法计划的项目，常委会法工委都积极督促协调各相关专委会和部门制定工作方案，细化进度要求，落实具体责任，切实把工作任务分解好、落实好。确保立法从源头上更具必要性和可行性，使法规调整的社会关系和主要制度设计更具针对性和前瞻性，以积极回应社会公众关切和经济社会发展迫切需要。
2．完善立法项目征集，创新法规起草工作机制
科学编制常委会2019年立法计划，广泛征集立法项目，通过召开座谈会、论证会，邀请相关单位、法律学者和咨询专家提出建议进行充分调研论证、筛选评估，使年度立法计划更加符合地方立法需求，符合地方发展需要。探索创新三方联合起草法规草案模式，注重发挥人大在法规起草工作中的主导作用，提前介入法规草案的起草过程，与司法厅、政府有关部门组成联合起草小组，采取联合攻关，及时沟通解决法规的焦点问题。完善委托第三方立法机制，择优选择受委托机构，加强与相关厅局的联系，建立健全沟通协调机制，避免委托立法缺乏可操作性的不足，充分发挥第三方立法的客观优势，从一定程度上避免利益集团和部门利益对立法干扰。
3．完善民主立法形式，创新法规调研方式
一是深入基层实地考察调研。对涉及公民切身权益的法规草案，通过采取“蹲点式”“体验式”的工作方法，广泛听取社会各界特别是基层群众的不同意见，集思广益，凝聚社会共识。制定《宁夏志愿服务条例》，亲身体验志愿者工作，了解、熟悉开展志愿服务的工作难点与焦点，将好的工作经验上升为法律规范。结合“下基层”工作，对《宁夏水污染防治条例》开展蹲点调研，重点了解掌握水污染的症结所在，进一步在立法中作出规范。二是最大限度发挥专家的智力支持作用，完善立法专家咨询制度和立法框架协议机制。通过立法座谈会、论证会等形式解决立法中的焦点问题。就法规案中专业性、技术性较强的问题，专门邀请长期从事法学理论研究、教学和实际工作领域的专家、学者进行论证研究，征求专家学者的意见和建议。对《宁夏妇女权益保障条例》《宁夏河湖保护条例》等地方法规草案中的专业性、技术性问题，组织有关方面的专家学者和具体管理人员进行全面论证，确保法规质量。
4．创新立法后评估机制，委托三方开展评估工作
2019年，宁夏人大常委会首次委托“第三方”为法规“体检”，对宁夏促进中小企业发展条例进行立法后评估。此次引入第三方评估机制对运用科学方法和手段，进一步厘清立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防范相关职能部门的利益干预，推动立法科学性的提升的有益探索。通过评估为改善营商环境，纾解中小企业困难，依法保护中小企业和民营企业家合法权益，引导中小企业合法经营、健康发展具有积极的促进作用，为客观公正地做出立法决策，提高立法的科学性和精准性奠定了基础。
5．丰富内容形式，拓展群众有序参与立法工作机制
一是立法过程公开化。立法规划和立法计划、法规草案及说明等立法信息，均通过人大网站、常委会公报或者地方主要媒体予以公开，做到立项公开、过程公开和结果公开，切实保障公众知情权，为引导公众有序参与立法活动奠定坚实基础。二是发挥基层立法联系点作用。2019年结合“不忘初心、牢记使命”主题教育活动，开展对基层立法联系点的专题调研，10个立法联系点单位涉及基层人大、人民法院、律师事务所等，充分发挥了立法联系点联系基层、经验丰富的优势，广泛收集并反映基层群众、组织对地方性法规草案和有关立法工作的建议和要求，为地方立法建言献策，充分展现了民主制度的优势，让立法活动更接地气。三是完善立法工作协商机制。建立健全与民主党派、社会团体、组织等参与立法协商的工作制度。2019年，对《宁夏河湖保护条例》《妇女权益保障条例》《水污染防治条例》向宁夏政协转交法规草案征求意见，确保法规草案意见征求的全面性和针对性，使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智。
（四）加强指导设区的市地方立法，注重提高立法质量
抓好“小切口”立法，指导设区的市稳步推进地方立法工作。2019年宁夏人大常委会共审查批准五个设区的市地方性法规8件，其中制定6件，修改2件。
1．统筹立法项目，选准“切口”立法
把设区的市人大常委会立法计划纳入宁夏常委会年度立法计划中统筹规划安排，加强与各设区的市进行沟通，帮助各市选准立法“切口”，避免出现重复立法和交叉立法，就法规项目可能涉及的权限范围、可行性以及重点难点问题进行帮助指导，同时要求在立法数量安排上，循序渐进，量力而行，质量优先，促进设区的市科学统筹立法资源。
2．事前沟通指导，提前解决问题
在设区的市法规立项、起草、审议通过前和提请审批前等各个阶段提前介入，从法规的合法性、合理性、适当性、协调性和立法技术规范等方面提出意见建议，做好事前的把关工作，把握“横”“纵”两个方向，确保设区的市地方立法在“横”向上不超越权限范围，在“纵”向不抵触。帮助各市解决立法技术、程序和实际操作等方面存在的问题，较好地维护了法制统一，提高了法规审查的针对性和有效性。
3．加强培训，提升立法能力
针对五市立法工作人员立法经验不足、立法能力欠缺的实际情况，法工委主动与设区的市人大常委会联系，通过召开实地培训、集中培训、专家培训等方式，在立法程序、立法技术和文本格式等方面进行了指导。2019年3月，组织召开全区立法工作培训班，培训市、县人大法制委、法工委和政府法制机构等工作人员70余人次。11月，委托深圳人大干部培训中心举办了宁夏人大立法和备案审查能力培训班，组织市、县人大法制委、法工委和法律专家咨询委员会、立法联系点的工作人员，进行有针对性的立法业务培训。
（五）推进备案审查工作，维护国家法制统一
推动备案审查工作规范化管理，严格按照法定程序和规范要求开展工作，督促各报备主体及时、准确报送。对报备文件实行电子文档管理，及时掌握规范性文件制定情况和报送备案情况。2019年，共分别向全国人大常委会、国务院报送地方性法规备案文件20件。对接收报送备案的规范性文件25件，及时进行主动审查。
1．备案审查信息平台向下延伸成效显著
在全国范围内率先建成覆盖区、市、县、乡四级的备案审查信息平台，规范性文件备案审查实现制度化、规范化、数字化，是全国第一个将四级备案审查工作一步到位纳入信息平台，实现电子报备一体化、全覆盖的省区。10月下旬，按照全国人大常委会法工委工作安排，承办了备案审查信息平台向下延伸工作交流推进会，13个省区市参加了这次会议，宁夏作为3个先进省区之一在大会上做了经验交流和平台展示，全国人大常委会法工委有关负责同志充分肯定了宁夏信息平台建设工作，指出“宁夏的好经验、好做法对推动其他地方加快信息平台向下延伸工作很有示范和借鉴意义”。
2．规范性文件备案审查能力有所提升
多次赴银川、石嘴山、中卫等地开展规范性文件备案审查工作调研督导工作。通过实地查看、现场操作等方式，全面了解市、县（市、区）人大常委会和乡镇人大规范性文件报备、备案审查信息平台的使用以及备案审查人员配备等情况和存在的突出问题。3月，针对全区备案审查中存在的问题，对全区各级人大和司法部门的100多名备案审查工作人员进行培训，重点讲述备案审查理论，并面对面培训备案审查信息平台实务操作，实现全区备案审查工作人员培训的全覆盖。
（六）注重提升素质能力，大力加强立法队伍建设
1．提高政治站位，把握政治方向
立法工作是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的工作，必须不断提升能力水平和思想境界。注重抓好立法队伍建设，深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，党的十九大精神和十九届四中全会精神，深刻认识新时代地方立法工作面临的新形势新任务，准确把握中央对地方立法工作的最新要求，按照“不忘初心、牢记使命”主题教育要求，定期召开党支部组织生活会，开展严肃认真的批评与自我批评，不断增强党性修养，提高政治站位，增强全局意识，始终坚持党对立法工作的全面领导，牢牢抓住提高立法质量这个关键，切实加强立法队伍和立法能力建设，着力打造一支政治坚定、勇于担当、无私奉献的立法队伍。
2．提升能力素质，加强学习交流
开展法律理论微讲堂活动，采取“人人登台，轮流授课”的方式，围绕每个专业理论若干主题由授课人自主认领选题、自行备课，提高干部法律专业理论素养，增强运用法律专业理论知识服务地方立法工作的能力。参加省级人大立法工作交流会、全国人大第二十五次地方工作座谈会和全国人大法工委举办的立法法培训班，组织人员赴区外开展交流，重点学习兄弟省区的立法经验和实践，探讨交流立法工作中遇到的问题和解决途径。多次举办“法律大讲堂”活动，邀请各领域的专家学者进行授课，着力提高人大代表和常委会组成人员的审议能力。
二、宁夏立法工作存在的主要问题
十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义法治体系，人大及其常委会在坚持健全保证宪法全面实施的体制机制、完善立法体制机制、健全社会公平正义法治保障制度、加强对法律实施的监督等方面要履行的重要职责，为进一步加强和改进人大工作和立法工作提供了科学指引。2019年，宁夏立法工作取得了一定成效，但还存在一些不足，面临新形势新要求还存在一些差距，主要体现在以下几个方面：
（一）立法与改革决策相衔接的程度有待进一步提高
一定程度上看，立法与改革是“定”和“变”的关系，两者之间的矛盾不可避免，解决立法与改革的关系，使地方立法主动适应地方发展需要，以高质量立法助推高质量发展，需要在立法实践中逐步探索。地方立法需要积极主动作为，加强调查研究，在立法和改革相衔接上下功夫，在做到重大改革于法有据、主动适应改革和经济社会发展需要上进一步提高能力和水平。
（二）立法工作的体制机制还不够完善
党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局还没有完全形成，人大主导作用发挥不够充分，法规立项科学论证不够深入，公众参与地方立法的广度和深度还需拓展，部门利益法制化现象不同程度存在；立法后评估长效机制不够健全，在运行程序、工作方法上缺乏必要的制度支撑。立法宣传制度不够完善，立法宣传形式单一，宣传力度不够广泛，氛围营造不足，使得法规在执法、司法、普法中存在干部群众认知度不高，掌握度不够，执行力不强的问题。
（三）立法质量有待进一步提升
随着经济社会的不断发展，客观形势发生了重大变化，对地方立法的要求已经从“不抵触，有特色，可操作”上升为“行得通，真管用，有效率”，尤其是上位法的出台、修改，法律所调整的社会关系的变化，要求地方性法规要及时跟进国家立法，防止和克服立法工作的随意性，确保立一件成一件行一件。
（四）设区的市地方立法的能力素质待进一步加强
对设区的市地方立法赋权三年多以来，设区的地方立法工作整体有了进一步提高，但还存在地方立法起步时间不长，立法能力不足，法规案中存在不少合理性或者立法技术等问题，在法规体例结构规范、文字精准表达等方面还需进一步加强。此外，立法工作人员不足、力量薄弱一直是制约地方立法开展的重要因素。
（五）备案审查制度和能力建设有待加强
备案审查机制不够健全。有的市县备案审查工作还停留在登记、存档层面，对备案审查在维护宪法法律的统一、确保宪法法律的贯彻实施方面认识不足，措施不够有力，设区的市备案审查工作机构普遍人员不足、专业程度不高，不能满足备案审查工作的需要。备案审查平台使用率还需要进一步提高，规范性文件数据库建设还不够完善，尚不能为智能辅助审查提供有力支撑。
三、对提升宁夏地方立法质量的建议
立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，是建立国家制度和法律制度的重要政治活动。党的十九届四中全会明确了国家制度和治理体系的建设方向、总体目标、重要任务，为进一步做好地方立法工作提供了科学指引。宁夏立法工作要进一步加强和改进地方立法工作，提升地方依法治理能力和水平，推动地方立法工作不断取得新成绩、做出新贡献。
（一）深入学习领会党的十九届四中全会精神，提高政治站位，坚决做到“两个维护”
十九届四中全会明确提出适应新形势新要求，做好地方立法工作需要把握的原则、任务和要求，宁夏立法工作要深入学习习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要论述，贯彻落实党的十九届四中全会《决定》精神，加强和改进地方立法工作，提升地方依法治理能力和水平，把党的领导贯穿于人大工作全过程、各方面，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，充分发挥地方立法在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用，为开启“中国之治”新境界贡献法治力量。
（二）进一步完善立法工作向党委请示报告制度
立法规划和立法计划按程序报请宁夏党委批准，立法计划调整、重要法规起草、主要条款设计、立法重大舆情等事项及时向宁夏党委请示报告，做到“勤于请示报告，善于请示报告”，把对党负责与对人民负责有机统一起来，确保党委重大决策部署在立法工作中得到有效贯彻落实。充分发挥宁夏人大常委会党组把方向、管大局、保落实作用，立法工作中的重大问题、重要事项、重要情况，特别是法规草案审议修改中，涉及重大体制、重大政策调整，或者存在重大立法争议的问题，由常委会党组研究讨论向宁夏党委提出科学立法决策的建议，为地方经济社会发展提供法治方案，推动立法规划计划落实、推进重大立法项目实施，促进地方立法不断取得新进展。
（三）科学编制2020年度立法计划
坚决贯彻落实中央和宁夏党委决策部署，结合宁夏实际，紧紧围绕促进高质量发展立法、惠民立法、环保立法、弘德立法、协同立法五大重点领域，结合社会主义核心价值观融入立法修法工作和涉及生态环保、食品药品等领域地方性法规清理修改工作，做好2020年立法项目的征集、筛选、论证、编制等工作。对设区的市上报的立法项目进行整体统筹，提前谋划，把好立法准入“关口”，科学编制2020年度立法计划。
（四）健全公民有序参与立法的体制机制
发挥人民民主是全过程民主的优势，积极探索人民群众广泛参与的民主立法新形式、新途径。完善公开征求意见制度，将立法规划、立法计划、法规草案及说明等立法信息，通过人大网站或者地方主要媒体向社会公布，采取适当方式向公众或者特定建议人反馈征求意见和意见采纳情况，增强立法与人民群众的互动沟通。进一步完善立法联系点制度。发挥好立法联系点与社会公众参与的作用，既广泛征集又深耕细作，通过基层立法联系点工作，将听取意见的触角延伸到基层，将公众参与直接引入立法过程，使立法充分体现最广大人民群众意愿。注重发挥立法专家顾问的智力支撑作用，涉及专业领域的问题，征集立法专家咨询委员会成员和本系统、本领域内专业人士的意见。
（五）加强法治宣传，讲好新时代立法故事
加强和改进新时代立法宣传工作，建立完善立法发言人制度，及时向社会发布立法工作信息，介绍人大立法工作的成效和进程，第一时间解读立法原意，积极回应社会关切，掌握舆论工作的主动权和话语权，扩大法规的群众知晓度，增强法规实施效果，讲好新形势下的立法故事。加强法治宣传教育，做好法律法规的宣传、阐释工作，使人民群众了解、熟知法律法规，为执法、司法、守法提供良好的社会氛围。
（六）深入推进备案审查工作
一是完善备案审查信息平台建设。继续加大备案审查平台建设的投入力度，完善智能审查功能，逐步完成地方性法规、规章和县级以上人大常委会、人民政府制定的规范性文件入库，优化与全国人大常委会备案审查平台的模块对接，加强备案审查能力培训，确保平台规范有序运行，努力实现备案审查工作制度化、规范化、数字化、智能化。二是建立备案审查工作情况报告制度。根据全国人大常委会工作要求，明年起由法工委向常委会专项报告备案审查工作情况，指导设区的市向本级人大常委会报告备案审查工作。三是建立地方性法规清理的长效机制。深入贯彻党的十九届四中全会精神，主动根据国家法律制度的发展变化，及时修改地方性法规和法规性决定。结合宁夏实际，对现行有效的地方性法规进行全面清理，及时修改、废止与改革发展不相适应的地方性法规、法规性决定，更好地发挥立法的引领和推动作用，为宁夏经济社会发展提高有力法治保障。