2019年宁夏法治政府建设报告
张述荣 刘 佳 马 姣
2019年，是中华人民共和国成立70周年。70年来，特别是党的十八大以来，随着我国法治事业的不断发展，宁夏法治政府建设迈入新的发展阶段，取得了显著的成绩。
一、2019年宁夏法治政府建设成效
2019年以来，宁夏坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，深入贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，认真落实党中央、国务院依法治国各项决策部署，扎实推进《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》落地见效，法治政府建设取得显著成效。
（一）政府职能依法全面履行，政务服务水平进一步提升
一是深化机构改革。以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进机构职能优化协同高效为着力点，进一步改革机构设置，优化职能配置，理顺职责关系，全面完成自治区政府各部门及27个市、县（区）政府、部门机构改革工作，构建系统完备、科学规范、运行高效的机构职能体系。二是持续深化行政审批制度改革。大力推行审批服务集中办理，在自治区本级推行区直机关审批服务职能向一个处室集中，在27个市、县（区）统一设立审批服务管理局，加强审批服务工作的统筹协调和监督管理，在乡镇（街道）、村居（社区），大力推行“马上办、网上办”，实行“一门受理”“一网通办”“一站式服务”，创新审批服务运行机制，建成覆盖区市县乡村五级的宁夏政务服务“一张网”。建成投资项目在线审批监管平台，截至2019年10月底，在线审批项目12611个，在线核准项目877个，在线备案项目9595个，在线平台项目代码质量排全国第12位，数据交换质量排全国第16位。三是推进权责清单标准化建设和负面清单制度。将自治区政府部门的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决、其他类等10类行政职权事项进行统一规范，编制“三级四同”权力清单指导目录。对自治区本级涉及23个部门964项行政职权事项进行调整，指导市县开展行政职权调整工作，推动各地各部门全面正确履行职责。依托信息平台，完成自治区政府34个部门和27个市、县（区）的权责清单信息更新和数据汇聚工作。建立自治区全面实施市场准入负面清单工作联席会议制度，“非禁即入”普遍落实。四是优化法治化营商环境。减少审批环节，优化审批流程，银川市将企业开办时间压缩至1个工作日办结，其他地市及宁东在3个工作日办结。不断更新和完善“多证合一”信息系统和“证照分离”信息共享系统，将企业登记信息和“多证合一”备案信息精准推送给证照事项所属的相关部门。改造企业注册系统数据接口，实现向商业银行及时推送注册信息，便利企业自主选择开户银行。对15类工业产品实行“先证后核”，推行“一企一证”。全面推进网上登记、电子营业执照、简易注销、名称自主申报便利化改革，尽可能让数据多跑路，让群众少跑腿。
作者简介 张述荣，宁夏司法厅二级巡视员；刘佳，宁夏司法厅法治调研与督察局局长；马姣，宁夏司法厅法治调研与督察局二级主任科员。
（二）坚持科学民主依法立法，制度建设质量进一步提升
一是加强重点领域立法。重点推动创新驱动、脱贫富民和生态立区及“放管服”、转变经济发展方式等领域的立法，坚持“公众参与、专家论证和政府决定相结合”的立法工作机制，规范草案办理流程，明确政府立法权力边界，有效防止部门利益和地方保护主义法制化，如《宁夏回族自治区水污染防治条例（草案）》起草阶段邀请了国务院发展研究中心环境与资源政策研究所、中国环科院标准所、宁夏社科院社会学法学研究所、宁夏大学、北方民族大学等专家学者对《条例（草案）》进行论证，有效保证立法质量，切实提高地方性法规、政府规章的可行性和可操作性。2019年，自治区政府提请自治区人大常委会制定、修改地方性法规8件，自治区政府制定、修改政府规章10件。二是加强规范性文件监督管理。印发《关于实施行政规范性文件“三统一”和有效期制度的通知》《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的实施意见》《宁夏回族自治区行政规范性文件制定和备案办法》，严格做好规章报备和行政规范性文件备案审查工作，扎实推进“四级政府、三级监督”规范性文件备案监督机制落实。2019年，自治区政府出台规范性文件13件，全年收审规范性文件140件，向国务院、自治区人大报备16件，报备率、规范率、及时率达100%。三是做好政府规章和规范性文件的清理工作。建立实施规章规范性文件清理工作的长效机制，对涉及行政审批制度、商事制度、职业资格改革等领域的规章规范性文件进行了专项清理，确保“放管服”各项改革于法有据。2019年，自治区政府对现行有效的158件政府规章和460件规范性文件进行了全面梳理，对涉及著名商标制度、产权保护等清理工作相关内容进行严格审查，经过清理，废止政府规章9件，修改14件；废止规范性文件25件，修改9件。
（三）健全依法决策机制，政府重大决策水平进一步提升
一是严格决策程序。严格落实国务院《重大行政决策程序暂行条例》和《宁夏回族自治区重大行政决策规则》，凡涉及规划编制调整、财政预算和重大资金安排、国有资产处置、自然资源配置、改革决策事项、公共政策措施、投资和建设项目等重大行政决策事项，坚持科学决策、民主决策、依法决策原则，由自治区政府相关部门说明政策依据、提出解决方案、提请集体决策，经自治区政府常务会议或专题会议集体讨论研究并做出行政决策。宁夏司法厅全程列席自治区人民政府常务会议，根据会议议题邀请政府法律顾问列席常务会议，形成公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的重大决策良性运行机制，强化行政决策法定程序的刚性约束。按照法治政府建设要求，自治区政府常务会议每年开展2次法治专题讲座，邀请专家学者解读法治建设相关内容，不断提升政府法治化水平。二是增强公众参与实效。在重大行政决策时，凡涉及人民群众切身利益、需要社会广泛知晓的重大决策，除依法保密的外，在决策前都通过政府网站、地方新闻媒体、政务“两微一端”新媒体、调查问卷等，向社会公布决策草案、决策依据，并通过听证座谈、调查研究、咨询协商、媒体沟通等方式广泛听取公众意见。建立重大民生决策事项民意调查制度，在自治区政府门户网站、宁夏新闻网等增设“民生实事”网上征集功能和“重大民生决策事项”网上调查功能，市、县（区）政府也在本级人民政府网站开设了征求意见专栏和网上调查频道，并通过民意调查问卷、满意度电话调查等方式，对社会关注度高的创业就业、医疗卫生、扶贫攻坚、环境保护等民生问题进行民意调查，搜集社情民意，改进政府工作。推进决策性会议公开制度。自治区政府和各市、县（区）政府积极探索建立决策性会议公开制度，特别是对涉及重大民生事项的会议议题，主动邀请利益相关方、人大代表、政协委员、公众代表、专家、媒体等列席政府常务会议、重要办公会议、重要专门会议及部门办公会议，增强决策透明度。决策做出后，及时按照相关规定公开议定事项和相关文件，推进决策全过程公开。三是提高专家论证和风险评估质量。自治区政府常务会议研究专业性、技术性较强的重大行政决策事项时，由承办部门提前对事项的主要风险源、风险点进行排查，召开相关部门、专家、群众代表参与的咨询论证会进行论证，必要时对可能影响社会稳定、生态、经济等方面的风险进行评估，对于应该进行而未进行评估或者经评估不合格的事项，原则上不提交决策机关讨论。对社会关注度高、与群众切身利益息息相关的行政决策事项，研究决策前要求部门认真论证研究，决策后由部门深入解读政策、加大宣传力度、引导社会预期，确保行政决策集中民智、符合民意、体现民需。
（四）严格规范公正文明执法，行政执法的社会满意度进一步提升
一是加大重点领域严格执法。开展食品药品安全、黄河污染治理、医院医疗垃圾处理、土壤污染防治、湿地生态环境和资源监督等专项活动，重点监督黄河流域水污染、水土流失、破坏水资源、医疗卫生机构违法排放污水、废物、资源破坏性开发等违法行为。2018年以来，恢复被损毁的国有林地1848.94亩，恢复被非法改变用途和占用的耕地143.33亩、草原892.71亩，恢复被污染的饮用水源地等124.7亩，关停和整治违法排放废气等空气污染企业28家、违法养殖场133个，取缔1803家无证餐饮服务商家，责令1591家食品经营者改正不当经营行为。二是创新行政执法方式。在全区推行“执法+协会”的文化市场管理模式，探索文化市场“一户一档”。推行行政执法责任制，实行行政裁量权动态管理，加强行政执法案卷评查工作，建立完善法人和自然人信用记录。截至2019年9月底，宁夏信用信息共享平台累计归集法人和自然人信用信息共计3394万条，涵盖自治区74.6万个法人单位和436.7万自然人。完成社会信用信息平台与自治区投资项目在线审批监管平台、公共资源交易平台法人“红黑名单”数据对接，共享了10.28万条红黑名单信息。通过“信用中国（宁夏）”门户网站公示行政许可和行政处罚信息30万条。三是全面推行行政执法“三项制度”。印发《宁夏回族自治区全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》和《宁夏回族自治区行政执法三项制度规定》，规范“三项制度”的程序、内容和方式，建立健全宁夏推行“三项制度”制度体系。对27个市、县（区）司法局和32个自治区部门法制机构业务骨推行“三项制度”工作进行培训，对850余人就推行“三项制度”做专题辅导。全面推进行政执法信息化建设，建成行政执法监督平台。
（五）强化行政权力监督制约，政府公信力进一步提升
一是健全行政权力内部监督机制，发挥财政监督职能作用，建立覆盖扶贫领域财政资金等政府性资金和财政运行全过程的监督机制；切实加强审计监督，建成宁夏联网审计系统；完善征信指标体系，建成公务员考试录用诚信档案库。二是主动接受人大和司法监督，高度重视政协民主监督，自治区政府坚持向人大常委会报告法治政府建设等工作情况，定期向自治区政协通报政府工作情况。2019年，自治区政府承办人大代表建议208件、政协提案429件，分别占建议、提案总数的92.9%、94.5%，其中重点建议8件、重点提案23件。行政执法机关通过两法衔接信息平台共向公安机关移送案件97件136人。三是坚持公开为常态、不公开为例外，全面推进行政决策、执行、管理、服务、结果“五公开”。2019年，全区涉及的47个行业部门全部完成“四级四同”政务事项录入和公开，共承接国家目录事项2587条；梳理编制并公开全区“互联网+监管”系统监管事项目录清单、监管事项检查实施清单，自治区本级梳理录入监管事项目录清单1364项；建立全区“12345”政务服务热线，共受理各类诉求173万件。
（六）依法有效化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定的能力进一步提升
一是积极做好行政复议和应诉工作。深化行政复议体制机制改革，完善行政复议工作流程，加强行政复议规范化建设。强化行政复议层级监督，加强对各地各部门行政复议工作的指导，加大对违法或者不当行政行为的纠错力度，全面提高行政复议办案质量和公信力，截至2019年10月底，自治区政府共收到行政复议申请39件，已经结案30件，受理各类应诉案件16件，办理国家赔偿案件2件。在全区开展行政复议信息化建设，案件从受理、办理、文书等全部纳入全国行政复议工作平台。二是加强人民调解工作。进一步织密人民调解“四张网”，形成以乡镇（街道）、人民调解委员会为主导，行政村、社区、企事业单位人民调解委员会为基础，行业性、专业性人民调解委员会为骨干，村（居）民小组调解小组为补充的多层次、宽领域、全覆盖的人民调解组织网络。目前，全区共建各类人民调解委员会3868个，比上年同期增长4.56%。建立分层分类响应处置机制，推动矛盾纠纷“就地化解”；建立完善矛盾纠纷“两排查一分析”、纠纷信息员管理等10项制度，强化工作落实；建立规范化的工作指导机制，确保全区人民调解工作有效推进；建立多元化的矛盾化解机制，开展联席会议、信息共享等多项工作，推动矛盾纠纷化解多部门协调联动。2019年以来，各类人民调解组织化解各类矛盾纠纷17861件，调解成功17470件，成功率98.3%以上，充分发挥维护社会和谐稳定的“第一道防线”重要作用，基本实现“小事不出村居，大事不出乡镇，矛盾不上交”。三是改革信访工作制度。出台《关于进一步加强和改进新时代信访工作的意见》，从政策上、制度上、机制上为宁夏信访工作高质量发展提供保障。制定信访接待办理规范、信访来信办理规范等6项信访工作地方标准，形成全区信访业务“教科书”。在全区全面推行律师参与信访工作机制，发挥律师在推进依法治区工作的重要作用。对照“人民满意窗口”创建标准，实行领导带班、挂牌上岗等制度，提升信访群众的获得感和满意度。办理人民网地方领导留言，共办理677条，宁夏连续两年获评“人民网地方领导留言板”办理工作先进单位。建成区、市、县三级视频信访系统，信访群众可通过语音输入方式完成信访诉求，减轻群众访累。
二、2019年宁夏法治政府建设存在的问题
在自治区党委、政府的正确领导下，宁夏的法治政府建设取得了一定成效，但与党中央、国务院的要求和人民群众的期待相比，还存在一定差距和不足，主要表现在：
（一）法治建设认识不够深刻
部分领导干部对推进落实党政主要负责人法治建设第一责任人职责认识还不到位，对习近平总书记关于全面依法治国的重要论述学得不深不透，向下传导压力不够，法治政府建设还存在力度自上而下逐级递减的态势。
（二）简政放权有待进一步推进
政府职能转变还不到位，“放管服”改革有待持续深入推进，部分地方贯彻落实中央减证便民、优化服务决策部署不到位。
（三）立法质量有待进一步提高
依法行政制度体系不完备，立法质量有待进一步提高，部分地方和部门规范性文件制定程序落实不到位，对重大行政决策的合法性审查执行不严，对决策程序刚性约束不足，专家论证缺乏独立性，重大决策民主化程度低，人大监督与公众参与不足。
（四）执法水平有待进一步提升
行政执法体制不完善，执法水平需进一步提升，行政执法“三项制度”开展不平衡，市辖区综合执法改革体制尚未完全理顺，行政执法还存在“重实体，轻程序”，重罚轻管，执法人员对法律，法规学习不到位，理解不透，适用法律不规范等现象。
（五）行政执法监督有待进一步加强
行政行为的制约监督力度有待于进一步加强，在行政执法机关内部，监督行政执法权力的制度还不够健全，层级监督和专门监督没有真正有效发挥作用。
（六）行政化解纠纷矛盾能力有待进一步提升
依法化解纠纷机制需进一步完善，行政复议案件信息化建设推进不均衡，行政复议工作规范化建设推动不够，调解员队伍整体素质层次不齐，信访矛盾上行的趋势仍然比较突出，信访干部运用法治思维和法治方式解决信访问题的能力有待进一步提高等。
三、对进一步强化宁夏法治政府建设的建议
2020年，宁夏法治政府建设工作要认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，把法治政府建设贯穿于政府工作全过程，切实增强抓好法治政府建设的思想自觉和行动自觉，不断推动宁夏法治政府建设向纵深发展。
（一）加大法治政府建设推进力度
一是坚持党对法治政府建设的领导。把党的领导贯穿到法治政府建设各方面，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，为法治政府建设提供保障。二是认真落实党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责，切实把法治政府建设作为一项重大的政治任务抓实抓好。加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，持续开展集中解决群众反映强烈的突出问题活动，解决好人民群众最关切的生态环保、公共安全、权益保障、公平正义等问题。健全重大决策充分听取民意工作机制，加快推进社会治理现代化，依法严厉打击各类侵害群众权益的违法犯罪活动，用法治维护好人民群众生命财产安全。三是加大对法治政府建设工作的督察考核力度，把法治政府建设成效纳入各级领导班子和领导干部政绩考核体系。充分发挥督察工作对法治政府建设与责任落实的督促推动作用，确保将党中央、国务院关于法治政府建设的决策部署落到实处，不断把法治政府建设向纵深推进。
（二）加快推动政府职能转变
一是持续深化行政审批制度改革，继续推动重点领域放权和各部门“减证”，大力优化再造审批服务流程，坚定不移推进相对集中行政许可权改革和“不见面审批”，聚焦线上“一网通办”和线下“只进一扇门”，加快完善全区一体化的在线政务服务平台和功能更完善的政务服务大厅，为企业群众办事创业提供便利。持续压减工程建设、水电气暖、不动产登记等重点领域审批时限，促进行政审批服务提速增效。加快信息化平台的应用，推动“互联网+政务服务”不断融合，深化综合监管执法改革和“互联网+监管”改革，优化环保、消防、税务、市场监管等执法方式，坚决防止选择执法、任性执法、多头重复检查等现象。二是提升信息化建设集约集成水平，打破体制壁垒，逐步整合各单位分散建设的各类信息系统和大数据平台，统一技术规范和基础数据标准，做到“数据融通，一网汇聚”。完善群众诉求多维立体表达机制，整合现有各类投诉受理和服务热线，大力构建广播、电视、网络、报刊等多层次、多渠道的人民群众的利益诉求表达平台，建立上下联动、横向到边、纵向到底的投诉网络。三是着力打造公平公正、竞争有序的法治化营商环境，改革完善公平竞争审查和公正监管制度，完善招商引资、优化营商环境等地方性法规、政府规章，严格依法依规出台优惠政策，避免恶性竞争，确保民营企业在市场准入、产权保护等方面能够得到公平的政策保护。
（三）加强依法行政制度体系建设
一是坚持把科学立法、民主立法、依法立法贯穿于政府立法的全过程，进一步健全完善政府立法机制，提升政府立法公众参与度，不断提高立法质量。加强规范性文件的监督管理，完善规范性文件定期清理机制，及时修订或废止不适应改革和经济社会发展要求和有悖于平等保护原则、不利于民营企业发展的相关内容，确保法制统一。二是加强重点领域立法，准确把握地方立法重点，加强创新驱动、优化营商环境等方面的立法，抓好惠民立法，从老百姓感觉最直接的生活垃圾分类、权益保障、食品安全等领域入手，加快推进惠民立法项目，让群众在立法中享有更多的获得感、幸福感、安全感。围绕社会主义核心价值观入法，抓好弘德方面的立法。三是加强队伍建设，提高立法水平，加强对设区的市立法工作的指导，健全完善立法过程中重要问题沟通衔接机制，加强对立法事项的审查，增强立法的整体实效。
（四）坚持严格规范公正文明执法
一是加强行政执法体制改革，全面推行行政执法“三项制度”，加强“双随机，一公开”，整合各类行政处罚公示平台，实现系统之间的信息数据“一次采集，一档管理”和“数据网上行”，降低行政成本，提高行政效率。建立健全行政执法权限协调机制和异地行政执法协助制度，及时解决执法的权限争议。加快推进综合执法改革，合理配置执法力量，完善行政执法体制。二是提高执法人员素质。加强法治培训，从提高队伍执法水平入手，不断提高行政执法能力。要把学习法律、法规知识作为一项长期任务，全面开展法律业务知识学习和遵纪守法教育，增强法律意识和法治观念，做到知法、懂法、用法、守法，坚持依法办事、秉公执法，不断提高执法工作水平，坚持严格执法。三是严格落实执法责任制，坚持有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，坚持有责必问、问责必严。健全对执法人员，特别是领导干部的履职监督制度，完善和规范责任追究工作，把问责同其他监督方式结合起来，建立责任追究典型问题通报制度，问责既要对事也要对人，以问责常态化促进履职到位，促进严格执法。
（五）强化对行政权力的监督和制约。
一是建立健全权力运行制约和监督体系，自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、社会公众和新闻媒体的舆论监督，不断加强政府内部的层级监督，形成立体化、多方位制约格局，把权力关进制度的笼子。进一步深化行政复议体制改革，完善行政复议制度，公正审理行政复议案件，依法化解社会矛盾纠纷。着力推进行政应诉规范化建设，尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定，认真对待人民法院的司法建议，严格落实行政机关主要负责人出庭应诉制度，切实纠正依法行政工作中的突出问题。二是加强对关键部门和重点岗位的行政权力制约和监督。坚持日常监督与专项监督相结合、主动监督与受理举报投诉监督相结合、定期督导与突击检查相结合，保证监督频率和覆盖范围，增强监督实效。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。优化政府机构设置和职能配置，将权力过于集中的关键部门和重点岗位，按照健全科学权力结构的要求，推进决策权、执行权、监督权适度分解与制衡，形成既相互制约又相互协调的权力架构。三是进一步推行行政公开，及时公布政务信息，鼓励公众和新闻媒体通过报刊、杂志、电台、电视等舆论工具对政府依法行政进行有效地监督。
（六）依法有效化解社会矛盾纠纷
一是进一步推进行政复议体制机制改革和行政复议工作规范化建设，全面推进行政复议案件信息化建设，加大对全区行政复议、行政应诉工作调研、指导和培训力度。发挥联席会机制作用，加强与自治区高级人民法院、银川市中级人民法院、银川铁路运输法院等的联系，针对行政复议与行政应诉中的共性问题进行交流座谈，对一些疑难复杂案件的办理达成共识。二是实施坚持发展“枫桥经验”努力实现矛盾不上交三年行动方案，坚持“两排查一分析”，坚持应调尽调，及时就地化解纠纷。加强专职人民调解员队伍建设，建设一支专业化、社会化的人民调解员队伍，推进人民调解工作上水平上台阶。夯实打牢人民调解组织网络，实现在城市、农村人民调解组织全覆盖的基础上，重点加强内部单位和行业专业性人民调解组织建设，打造个人品牌调解室。探索“互联网+人民调解”新模式，建立线上线下互动的智能化便捷服务体系。三是认真贯彻落实《关于进一步加强和改进信访工作的意见》，以信访地方标准宣传贯彻工作为抓手，进一步完善贯通全区的信访工作机制，纵深推进依法分类处理信访诉求工作，积极推广人民调解参与信访工作试点成果，加强信访标准化体系建设，推动信访秩序持续好转，加强信访法治宣传教育。