第五章 坚持深化财税改革推动宁夏社会经济发展进步

改革开放以来，特别是党的十八大以来，宁夏财税工作坚持以改革总揽全局，以经济建设为中心，以保障和改善民生为目标，正确处理振兴财税与发展经济的关系，认真履行财税职能，有力地促进了宁夏国民经济和各项社会事业的发展。

一、改革发展历程

（一）实行“统收统支”财政体制（1978 —1979年）

从新中国成立初期到改革开放，我国财政实行统收统支、高度集中的财政管理体制。从1979年7月起，开始了以调整为中心的、对国民经济进行“调整、改革、整顿、提高”的工作。在这个过程中，一个重要任务就是通过有效的财政工作，积极促进国民经济合理调整。为此，宁夏加强财政监督，整顿财政纪律，推动了增产节约，实现了财政纪律的整顿和财政财务工作的加强。

1979年，中央决定，在广西、内蒙古、新疆、宁夏、西藏、云南、青海7个省区实行核定基数、超收全部留用的财政体制。

（二）实行“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”财税体制改革（1980—1984年）

1980年2月，国务院颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，决定从1980年起实行财政管理体制改革。

宁夏从1980年全面实行“划分收支，分级包干，一定五年不变”的财政体制后，初步克服了原有统收统支旧框框的弊端，使各市、县通过定额补贴、分灶吃饭，在扩大地方财权中发挥了主动性和积极性，收大于支的银川、石嘴山两市在“总额分成”中获得了更多的财权。1983—1984年，对国家和企业的分配关系进行了改革，企业实行两步“利改税”，税收成为国家财政收入的主要形式。在实行两步“利改税”方面，1983年，宁夏在557户地方国营盈利企业中推行“以税代利，税利并存”的第一步“利改税”。这一年，实行“利改税”办法的国营企业，上缴国家的税利占其利润总额的65%（其中税后上缴利润占利润总额的14%），同时企业留利达35%，大大增强了企业发展的后劲。从1984年10月开始，宁夏又在工业、交通、物资和城市公用等238个国营企业中实行了第二步“利改税”，即以企业1983年利润总额为基数，通过加减价格调整等因素后，合理调整产品税率，增设资源税、增值税和几种地方税，对国有企业征收所得税和调节税，对小型企业征收八级累进税，在确保企业合理留利的前提下，确定对23户大中型企业开征调节税，并对微利企业核定了减征所得税率。通过第二步“利改税”，基本上确立了国家同企业的适当分配关系，并通过税收杠杆，缓解了企业因产品价格不合理、资源条件和技术装备水平不同所产生的苦乐不均的矛盾，使企业留利有所增加，调动了企业职工的积极性。这一时期，宁夏财政收入结构变化明显，工商税收大幅增加，成为地方财政收入的重要组成部分。1984年，地方财政收入达到2.31亿元，比1980年增长13.2%，年均增长3.4%。

（三）实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制改革（1985—1987年）

从1985年起，中央决定实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制。宁夏财政工作会议于1985年初部署了财政管理体制改革的新举措，决定从1985年起实行“划分税种，核定收支，分级包干，一定五年不变”的新的财政管理体制。新体制在明确市县级财政收支范围的基础上，规定市县固定收入大于支出的，实行“收支挂钩，总额分成，一定五年”的办法；市县固定收入小于支出的，不足部分由自治区定额补助，一定五年且每年递增10%；银川、石嘴山两市实行“总额分成”办法，其分成比例分别为49.1%和66.3%。同时，针对几年来预算外资金增长速度快、存在问题多以及管理分散、使用不当的现状，1985年还建立了综合财政计划管理机构，从管理预算外资金入手，逐步扩展到对社会总财力的调查研究和流向引导，加强了对社会资金的宏观控制与调节，收到了初步成效。此外，在税收政策上，在执行国家统一税法规定的前提下，从民族区域自治地方的实际出发，制定了一些关于税收减免等实施国家税法的补充规定及地方性法规，并支持企业技术改造、促进横向联合、发展乡镇企业、开发南部山区，在税种税率上采取了一些变通及优惠办法。1986年，吴忠、灵武、平罗、青铜峡、贺兰5县（市）提前实现收大于支，改变了财政补贴县的面貌，有力地保证了宁夏经济和社会的发展。1985年，宁夏地方财政收入为2.91亿元，1987年达到4.11亿元，增长了41.2%，年均增长18.9%。

（四）实行多种形式的财政包干体制改革（1988—1993年）

从1988年起，中央进行全国经济领域的治理整顿，取消了每年对宁夏定额补助递增10%的照顾，实行“定额补助”办法。这种办法是按原来核定的收支基数，支大于收的部分，实行固定数额补助，宁夏补助数额为5.33亿元。当年，宁夏地方财政收入为5.09亿元，由于“定额补助”财政管理体制的实行，宁夏地方财政收支矛盾变得突出起来，地方财政连续出现赤字。从1991年开始，在中央补助变化不大的情况下，中央加大了对宁夏重点项目的资金投入。1993年3月，国务院正式将宝中铁路、沙坡头水利枢纽工程、大坝电厂扩建、银川河东机场等列入重点开发建设项目，这也成为这一时期宁夏经济建设的重要资金来源。宁夏的地方财政收入实现了连续增长，1991年达到6.81亿元，1992年达到7.73亿元，特别是1993年增长较快，达到了10.85亿元。

（五）实行中央和地方分税制财税体制改革（1994—2011年）

1． 全面部署“财税体制改革”（1994 —2003年）

一是推行分税制改革。1994年，中央决定进行税制改革和分税制改革。税制改革后，中央与地方的财力对比发生了明显变化，主要的税种收入由中央财政掌握，作为宁夏地方财政主要收入来源的营业税税基也较过去大为缩小，地方收入比例比改革前大幅下降，自有财力相对减少。统计资料显示，1986—1993年，各项税收8年间财政预算级次平均比重：中央收入为12.4%，宁夏地方收入为87.6%。而从1994—1996年的统计来看，中央收入比重占到51.5%，比税制改革前提高了3倍；宁夏地方税收收入比重占48.5%，比税制改革前下降了近一半。1993年，宁夏地方一般预算收入为10.85亿元，到1994年剧降为7.17亿元。

2000年以后，中央实施西部大开发战略，增加了对宁夏的财政投入，并且放宽了税收优惠政策。主要包括：一是加大建设资金投入力度，提高中央财政性建设资金用于西部地区的比例。二是加大财政转移支付力度，逐步加大中央对西部地区一般性转移支付的规模。在农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、文化、环保等专项补助资金的分配方面，向西部地区倾斜。三是实行税收优惠政策。对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业，在一定期限内，免减按15%的税率征收企业所得税。在国家政策的扶持下，2000年、2001年、2002年宁夏地方财政收入分别达到20.82亿元、27.57亿元、26.47亿元。至此，宁夏地方财政的收入压力相对减少。

二是推行部门预算改革。自2000年财政年度开始，财政部开始推行中央部门预算改革，即一个部门一本预算。2001年年底，国务院办公厅转发《财政部关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》。从2000年开始，宁夏被财政部确定为部门预算编制改革的5个试点省区之一，到2002年已有60个自治区级预算单位进入试点，使预算编制工作进一步规范、科学、细化。

三是推行政府采购制度。宁夏政府采购始于1996年。2003年《中华人民共和国政府采购法》实施后，宁夏政府采购中心正式成立，各地市县也相继建立起了政府采购部门。之后，逐步扩大了政府采购规模和范围，加大了预算改革力度，实行了自治区级政府采购资金纳入国库集中支付制度，建立健全了政府采购的监督机制，提高了政府采购工作的透明度，加大了对政府采购的监管力度，制定了《专家评审委员会暂行规定》《政府采购综合评标办法》和《项目公告标准范本》，在全区推行公务机动车辆定点保险、定点加油，在政府采购领域、注册会计师行业和注册评估机构开展商业贿赂专项治理工作。

四是推行国库管理制度的配套改革。2001年2月28日，国务院第九十五次总理办公会议原则同意了财政部会同中国人民银行报送的《财政国库管理制度改革方案》。从2003年起，宁夏选择了水利厅、科技厅、司法厅、建设厅、社会保障局以及石嘴山市、平罗县、吴忠市利通区、中卫市进行财政国库制度改革试点，后又进一步扩大了试点范围，到年底，有19个自治区级部门和8个二级预算单位被纳入国库集中收付改革试点，有328个行政、事业单位被纳入工资统发。

2． 提出“两步改革”新部署（2004—2011年）

一是全面取消“三提五统”和各种涉农收费。从2000年开始，宁夏成为全国首批开展农村税费改革试点省区，逐步取消“三提五统”和各种涉农收费。到2005年，共减轻农民负担3.6亿元；2005年全面免征农业税及附加，减少农民负担10500万元。至此，宁夏境内的农民全部免除了“三提五统”和农业各税，农民基本上无任何不合理负担。

二是全面完成乡镇债务化解任务。2003年，宁夏全面开展乡镇区划调整，大规模进行撤并乡镇的工作。据统计，截至2005年7月，宁夏188个乡镇普遍负债，债务总额达9.9亿元。2006年开始，着手化解乡镇债务问题，最终确认全部乡镇债务为7.38亿元。2007年，宁夏10个市县完成了乡镇债务化解；到2008年6月，宁夏全面完成乡镇债务化解任务。

三是全面进行财政国库集中收付制度改革。从2006年开始，自治区一级预算单位全面进行财政国库集中收付制度改革。截至2007年年底，已有335家自治区级预算单位被纳入国库集中支付，14个市、县（区）建立了国库集中支付网络系统。2008年5月，又在包括财政厅在内的6家区直单位开始实施公务卡试点工作。2008年年底以前，自治区级所有基层预算单位全部被纳入国库收付制度改革范围。

四是全面推行乡财县管工作。2004年11月起，在吴忠、平罗、贺兰、中宁、彭阳5个试点市县实行乡财县管乡用的财政制度改革。实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，由县（市、区）财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支。2005年9月开始，宁夏全面推行乡财县管工作，公共财政体系进一步健全。

五是全面推行收支两条线改革。2000年10月1日开始，自治区本级和银川市率先开始推行收（罚）缴分离制度。后来，又探索建立非税收入管理机制，编制了自治区行政事业性、政府性基金目录，在自治区实施交警罚没收入罚缴分离，实行国有资产有偿使用收入收缴财政统一管理。2008年纳入预算管理的非税收入23亿元。

六是全面加强基本建设支出。基本建设资金由财政预算内拨款的单一形式，演变成财政拨款、拨改贷、国内外贷款、利用外资和各种形式的自筹资金互为补充、相互为用的新局面。经过多年的建设，彻底改变了宁夏长期以来以农业为主的单一经济结构，依托水利和煤炭优势，优先发展电力工业和煤炭工业，初步形成了以煤炭、电力、冶金、化工、食品、纺织为主的工业体系。

七是全面支持农业农村经济发展。推行项目管理，提高财政支持农业的投资效益，大力支持农田水利设施建设，改善农业基本生产条件；支持农副产品生产基地建设，保证市场有效供给；大力支持农业科技的推广应用和农业社会化服务体系建设；积极支持县乡两级发展农技推广服务体系，改善服务设施和工作条件，增强服务功能。

八是全面促进国有企业改革发展。“十五”以来，对宁夏煤业集团、宁夏东方钽业股份有限公司、宁夏美利纸业股份有限公司、宁夏有色金属集团、青铜峡铝业股份有限公司等重点企业实施的技术改造项目给予支持。先后安排拨付企业技术创新资金、新产品开发资金、科技三项费用等各类财政资金，专项用于企业的技术研发和技术创新。

九是全面推进教科文卫事业的发展。在中央的大力支持下，逐年增加对教育、科技、卫生、文化、体育、广播、电视等事业的投入，有力地支持了宁夏社会事业的发展和社会全面进步。

十是全面支持社会保障体系改革。各级财政部门努力保证社会保障支出，资金规模逐年增加。社会保障支出的逐年增加，确保了企业离退休人员基本养老金和国有企业下岗职工生活费按时足额发放，确保了城镇低保、救灾救济、就业再就业、卫生医疗等工作资金所需，为保证各项社会保障制度的建立和政策的落实提供了有力支持。

（六）实行中央和地方财力与事权相匹配的财税体制改革（2012年至今）

1． 建立“五位一体”公共财税体制基本框架（2012—2013年）

2012年，党的十八大报告明确指出：“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。建立公共资源出让收益合理共享机制。”这是“五位一体”财税体制改革的基本框架。

从2013年起，宁夏围绕中央加快财税改革的要求，结合推进“两区”建设等内容，不断深化财税体制改革。主要包括：积极发挥市场配置资源的决定性作用和财政政策的导向作用，促进创新型企业发展，助推中小企业发展壮大；实行差别化财政政策，促进产业转型升级，以整合支农资金为抓手，促进现代农业发展；发挥财政引导金融资金功能，完善投融资担保体系，稳妥推进农民住房财产权、土地承包经营权抵押、担保，激活农村金融市场；完善以城镇居民收入、就业率、物价水平、环境保护、财政收入、提高扶贫对象生活水平等为主要指标的发展成果考核评价体系；实行有偿使用资源和污染环境、破坏生态者付费，加快资源税改革，不断完善重点生态功能区生态补偿机制，加大环境治理和生态保护投资力度。

2． 确定财税体制改革新思路（2013—2017年）

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。2015年10月，党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，为中国“十三五”乃至更长时期的发展描绘出新蓝图，党的十八届五中全会为深化财税体制改革进一步指明了方向。

宁夏认真贯彻落实党的十八届三中、五中全会精神，牢牢把握推进现代财政制度建设的方向和重点，不断加大财税体制改革的力度。2013年12月25日，自治区党委十一届三次会议通过的《关于深化改革推动经济社会发展若干问题的决定》，对深化财政管理体制改革作出了全面部署。2015年11月，自治区党委举办学习贯彻党的十八届五中全会精神领导干部专题学习班，对自治区党委《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议（初稿）》进行了讨论，明确提出了坚持把创新摆在发展全局的核心位置。这一时期，财政工作的任务是全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以及中央、自治区经济、财政工作会议精神，把思想和行动统一到中央的总体要求与决策部署上来，坚持稳中求进的工作总基调，加强和改善财政宏观调控、加快转变经济发展方式、深化财税体制改革、加快促进基本公共服务均等化，进一步提高财政管理水平，促进经济持续健康发展。

2017年10月，党的十九大提出加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。宁夏按照中央、自治区的安排有序推进财税体制改革，完善预算管理，健全规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，增强财政预算的严肃性和有效性。推进财政事权和支出责任划分改革，理顺自治区、市、县政府间财政关系。全面实施绩效管理，提高财政资金使用效益。调整优化财政支出结构，集中财力保重点、保民生。深化税收制度改革，实施环保、资源费转税改革，持续提高税收在财政收入中的比重。