四 社区养老服务体系供需面临的问题及对策
通过此次深入社区并对上海市三个社区养老服务体系进行专项的访谈和问卷调查，我们获得了很多宝贵的一手资料。发现问题并提出、讨论最后形成有效的对策，也是我们此次调研的一项重要任务。
（一）上海市社区养老服务体系供需面临的问题
1.财力、人力供不应求
尽管上海是全国的经济中心，经济实力雄厚，人们观念先进，但就社区养老服务的发展情况而言，还明显存在着财力、人力供不应求的情况。开展社区养老服务必须有一定的经费作为保障，但从各地区来看，还普遍存在着资金投入不足的情况。绝大部分地区开展服务所需经费来源于区级政府的拨款及街道的补助或对社区办公经费的占用，但基层财力十分有限。此外，就活跃于社区养老服务工作的人员而言，大部分是一些仅凭人道主义和经验而工作的服务人员，只有很少一部分人接受过相关的专业教育或有关老年服务知识的培训并取得资格证书。这不仅影响养老服务的质量，也制约着养老服务事业长期有序的发展。
2.评估机制不健全，服务监督不到位
尽管上海市的社区养老服务已经比较完善，但在一些领域还有待提高，评估机制和服务监督就是亟待完善的重要部分。评估者根据标准和程序对评估对象进行“判断”，政府依据评估结果以“补助津贴”和“酌情津贴”两种模式去资助服务机构或老年人个人，从这一过程可以看出，评估机制是否完善是保证后续服务品质的先决条件。高效的评估机制既要求程序规范，又要求方法科学，目前上海市老年服务的评估状况与这一要求还存在较大的差距。服务监督体系也存在较大的完善空间，我们从访谈中并没有了解到哪个社区已引入第三方的服务监督，服务后的互访、跟踪也基本流于形式。
3.养老设施短缺严重，资源调控力度较弱
上海老年人口比重大，老龄化程度高，老年服务设施缺口明显。根据全市养老床位建设目标，床位数要达到户籍老年人口的3.75%，其中3%系养老院护理床位，0.75%为老年护理床位。据市民政局统计，截至2013年底，上海共有养老机构631家，总床位数10.8万张，仅占户籍老年人口的2.8%，差不多40个老人竞争一个床位。另一方面，“9073”的养老格局中，3%的老人接受机构养老，单靠公办养老机构无法完成这个任务。由于场所少，档次悬殊，不少老人难以入院。此外，由于老年福利设施管理不善，缺乏协调，各自为政，导致本来就比较有限的服务资源又大量闲置、浪费。
4.供给主体单一，需求差异被忽视
从上海市社区养老服务的主体来看，目前主要是政府在做基本养老工作，市场供给的质和量均不能满足当前及日益增长的老年服务需求。由多部门组成的老龄工作委员会所做的工作，主要为针对特殊、困难老人的雪中送炭式的托底工作，且存在个案化、碎片化弊病，体系性尚显不足。社区养老供给对计生家庭老年父母的优先优惠不明显，相关公共政策尚不配套。此次调研中有的老人向我们反映，希望可以教一教电脑，即使不和子女一起生活也能和儿女在网上视频交流。
（二）改善和提升社区养老服务体系的政策建议
1.拓宽资金来源渠道，培训专业养老服务队伍
（1）拓宽资金来源渠道
仅依靠上海市政府出资来扩大财政拨款有明显的局限性，应该努力拓宽资金来源的渠道，吸纳个人、社会各方力量参与养老资金筹集，保障养老服务资源的有效供给。
首先，政府要出台优惠政策鼓励社会力量进入养老服务领域。努力吸引社会资金向养老服务领域流动，并要鼓励有能力的单位和个人对养老服务进行资金捐助。公办养老机构所需经费应列入财政预算并建立动态保障机制，采取公建民营、委托管理、购买服务等多种方式，支持社会组织兴办或者运营非营利性养老机构。具体来说，政府应该鼓励更多的社会资本加入养老服务体系，将优惠政策普及到提供养老服务的社会组织，如采取税费减免、无偿转让房屋使用权等多种方式吸引社会资本的加入。
其次，通过低风险、保收益的资金运营努力扩充养老服务的资金规模。鼓励和引导金融机构在风险可控和商业可持续的前提下，改进和完善对社会养老服务产业的金融服务，增加对养老服务企业及其建设项目的信贷投入。积极探索和拓展社会养老服务产业市场化的融资渠道，努力采取直接补助或贴息的方式，支持民间资本投资建设专业化的养老服务设施。
再次，发挥福利彩票在养老服务资金供给方面的支持作用。2009年，我国正式提出了“养老彩票”这一概念，即从福利基金和彩票奖金中抽出一定比例的资金建立资金账户，以减少国家财政支出。1996年建成的上海浦东罗山市民会馆是全国第一家引进社会团体，由上海基督教青年会投资且独家管理的社区服务机构。可以通过发展慈善事业，鼓励企事业单位、经济富裕的个人捐款；贯彻落实“星光计划”，福利彩票“取之于民，用之于民”。通过明确养老彩票等资金的用途，起到防止挪用、确保资金专项专用的作用，营造良好的社会形象。养老彩票可以起到一定的资金支持和保障作用，有利于推动养老服务多元供给主体互动合作。
（2）培训专业养老服务队伍
养老照护人员的素质决定了社区养老的服务水平，这就要求对工作人员进行专业的培训，这方面可以结合上海市在教育和人才方面的区位优势，对工作人员、志愿者和外来务工人员进行培训，这样既可以使服务更加专业，又可以在一定程度上稳定服务队伍。
首先，从政策上支持专业养老服务队伍的发展。政府应该把工作人员作为社会建设的第一资源，通过具有激励性的政策和制度，激发工作人员的动力和激情；为达到预定的工作效果，还要明确工作人员的工作目标、工作内容、工作任务、工作方法等，努力增加工作人员的收入、提高福利水平，努力实现专业化工作人员队伍数量充足、结构合理、素质优良的目标。
其次，从薪资和福利待遇上激发养老服务人员的工作热情。养老服务人员的生存和发展离不开必要的物质保障，面对当前工作人员工资水平低、福利待遇落后的现状，努力拓宽资金来源、保障资金供给势在必行。因而应当发动社会力量，动员公益性组织、企业组织等筹措资金，满足养老服务工作人员的发展需求，更好地吸引和稳定工作人员。同时，参考相关行业、相同级别的薪酬福利制度也非常必要，以此为参考并结合当前该地区的经济和财政发展情况，研究制定并出台养老服务人员的薪酬、福利待遇标准，适时、适度提升养老服务人员的补贴标准，提高他们的待遇水平。
再次，从组织环境上营造良好的工作氛围。各类社会组织应当以满足养老服务工作人员的发展为工作重点，努力在增强工作人员归属感和认同感的基础上，激发他们的工作热情并提升其专业技能。激发养老服务人员工作热情、提升专业技能应发挥各类社会组织的积极作用。其中，社会工作者协会作为养老服务工作者的重要载体，对其激励机制的建设和技能提升发挥着举足轻重的作用。服务工作人员所在的组织机构应当密切关注养老服务人员的工作状况，并及时向相关部门和上级部门反映工作人员的诉求，努力维护其权益、保障其利益。此外，社会工作者协会还应积极增进与工作人员的联系沟通，为从业人员的进步与发展创造更好的环境、争取更多的支持。
2.完善评估机制，健全服务监督体系
社区养老服务工作的有序开展以及服务质量的提升离不开有效的督导，评估和监督是保障养老服务效果的重要手段。因而，建立完善的评估机制对于社区养老服务事业的健康发展意义重大。
（1）建立完善的评估机制
社区养老政策应该在充分考察、沟通和了解的基础上制定，切实体现老年群体的实际需要，满足老年人生存和发展的需求，依据老人需求制定和完善社区综合养老服务的认证体系、评估制度。结合评估制度，加强社区服务设施建设，将社区居家养老的服务面拓宽，并确保各组织部门规范运营，使老年人用得起、用得上这些养老服务设施，努力提高老人群体的使用率。此外，还应引入第三方服务评估机构，对申请服务补贴的老人的自理能力、收入状况、特殊贡献以及服务需求等进行审核，使政府补贴资金一方面能够满足广大老年人的基本需求，另一方面切实用到最需要帮助的老人身上，努力提高政府福利资源的使用效率和效果。上海市社会福利行业协会已培训出专业评估人员135人，这些评估人员已在社区开展工作。
（2）建立严格的监督机制
政府部门应该重视并积极引进第三方养老服务监督机制，监督机制起到重要的规范和保障作用，力求将养老服务的监督工作制度化、专业化、规范化，努力提升监督效果的时效性、真实性和可靠性。就养老服务监督管理者而言，政府应适度监督养老服务供给情况，为了解老年人养老服务需求的满足度和满意度，应通过满意度调查等途径展开，以此促进养老服务工作的改进。同时，评估人员应结合相关监管部门，对养老服务的开展效果、效率等进行第三方评估、监管，实现非政府组织自我管理，降低运营成本。此外，政府应努力加大相应的反馈力度，如就养老服务质量等受理社会公众的投诉和意见。
3.加大政策倾斜，加强养老服务设施建设
（1）政策安排
“十二五”期间，上海市养老机构建设的目标是：重点加强公共养老服务设施建设，采取差别化政策，对经济相对薄弱的郊区和中心城区，大幅度提高市级建设财政补助，建立养老机构统筹建设资金机制和养老机构规划制度。这是上海首次将养老床位建设任务指标列入绩效考核，通过政策引导，促进城乡一体化发展。[9]特别是不能完成任务的中心城区，部分床位可以通过资金统筹由郊区完成，以此提高郊区建设养老床位的积极性。此外，上海市政府办公厅还指出，公办养老机构属于“基本养老服务”范畴，即优先满足困难群体的生活照料、长期护理、医疗康复的基本需求。
（2）虚拟养老院推广
上海市还积极筹建各种设施，鼓励发展多层次、多模式的养老服务，满足多元化养老需求，虚拟养老院正是传统养老服务设施建设的延伸。在虚拟养老院模式中，政府通过设立专项基金或财政拨款等方式购买养老服务，通信服务企业负责建设信息化养老服务系统平台，公益性组织负责向老年人提供高质量的居家养老服务，相关政府部门负责协调工作落实，社区服务中心相关工作人员负责养老服务供给的效果评估与服务改进。在虚拟养老院模式中，社区服务中心是养老服务供给的主要载体，社区服务中心通过设立规范的养老服务系统为养老服务人员培训，与其他非营利性养老机构合作，在结合老年人养老服务需求的基础上，有针对性地向老年人提供居家养老服务。[10]通过与信息化养老服务系统紧密结合，能够进一步优化社会养老服务资源配置、降低运营成本、提升供给效率，进而提高养老服务供给的质量与效率。
4.调动各方力量，满足老年人需求
在养老服务供给主体中，不同主体的优势各不相同，分别肩负着不同的职责，这些主体通常共同供给养老产品与服务。养老服务多元供给主体包括政府、公益性社会组织、营利性组织、社区以及家庭，这些不同的供给主体在具体职能上差异较大。
（1）政府
政府在养老服务多元供给主体中居于主导地位。政府提供的养老服务在消费方面作为福利性支出具有非排他性，在收益方面受制于政府财力。在总的养老服务供给有限的情况下，一部分老年人享用的养老服务多就意味着另一部分老年人享用的少，呈现竞争性的特征。由于政府出资提供的养老服务在消费方面呈现非排他的特征，在收益方面呈现竞争性的特征，因而可以界定其为准公共物品，政府提供养老服务有助于提升老年群体的整体生活质量。
（2）公益性社会组织
公益性社会组织能够满足广大老人普遍和基本的服务需求。公益性社会组织可以定义为不以营利为目标，以为社会公众供给基础性养老服务为目标诉求的社会组织，提供的养老服务包括生活护理、精神慰藉等。公益性社会组织主要面向社会公众，并向社会公众供给基础性的公共服务，该组织介于政府与营利性组织之间，具有公益、非政府以及非营利等特征，提供的服务往往是满足老年人普遍需求的一般性服务。
（3）营利性组织
营利性组织有利于满足老人高标准或特殊的服务需求。营利性组织以客户需求为导向提供养老服务，市场反应灵敏度高，能够较快地发掘老年人的服务需求，并且根据养老服务市场的变化不断调整养老产品与服务供给内容。随着社会的进步和经济的发展，养老服务需求日益多元化和差异化，营利性组织在养老服务供给中的地位日益凸显，通过发挥营利性组织的积极作用，最大限度地满足了老年人的养老服务需求。营利性组织市场化程度较高，在提供养老服务时，会根据服务对象的经济基础、偏好来提供价位适宜的产品和服务，从而有助于实现资源的优化配置，提升养老服务的供给效率。
（4）社区
社区为养老服务提供重要支撑。在养老服务供给中，社区养老肩负着重要职责，社区养老将社区作为载体，从生活护理、精神慰藉、娱乐、保健等方面来满足老年人的养老服务需求。因此，社区养老可以界定为政府支持、社会广泛参与、市场化运作，以居家养老为基础并依托于社区的养老服务模式。[11]社区养老具有突出的优势：首先，能够极大地满足那些年老体弱、行动不便的老人的需求，使这些老人足不出户就能享受到贴心的养老服务，而且对于一些有特殊需求的老人，也能够提供具有针对性和专业性的服务；其次，覆盖范围广也是社区养老服务的一大特点，这为社区老年人享用养老服务资源提供了便利；最后，家庭投入费用少，一般家庭都可以接受。
（5）家庭
家庭是养老服务不可或缺的重要组成部分。家庭是基于血缘组建起来的基础单元，家庭成员分别承担着各自的职责，共同为家庭的正常生活和运作贡献力量，确保家庭成员可以从中获取可靠的精神和物质支持。在养老服务体系中，家庭养老也是必不可少的重要组成部分，家庭可以从生活护理、经济给予和文化娱乐等方面保障老年人的养老服务需求，改善服务质量和老年人的健康状况。虽然家庭养老模式面临着冲击和挑战，但是受我国传统文化的影响，在相当长的一段时间内，家庭养老仍将在养老服务供给中扮演重要的角色。
总的来说，要推动上海市社区养老服务建设取得更多、更大的成绩，离不开各个相关的服务提供机构、组织管理机构的交流和配合。社区养老服务不单单是政府的职责，公益性社会组织、相关社会团体、企业等都可以而且应该为养老服务业贡献一些力量。上海市“十二五”工作会议上指出，完善社会养老服务体系建设，政府重在搭建平台，提供基本养老服务保障，同时鼓励和动员各种社会力量参与，努力满足多样化的养老服务需求，使老年人真正享受到社会各界的支持和关心。
[1]《上海老年人占户籍人口比例首超30%，独生子女父母渐成主体》，https：//wenda.so.com/q/1363685900068195。
[2]《上海老年人占户籍人口比例首超30%，独生子女父母渐成主体》，https：//wenda.so.com/q/1363685900068195。
[3]刘芳：《上海市长宁区社区为老服务体系的构建》，《中国老年学杂志》2010年第12期，第17页。
[4]汤军克等：《上海市某区老年人日间照料中心的调查》，《中国老年学杂志》2012年第32期，第2807—2808页。
[5]丁勇：《一种反思：再定位社区日间照料中心》，《中国科技投资》2014年第30期，第26—29页。
[6]黄欢：《上海市政府常务会议召开，着力推动儿童健康服务能力建设》，http：//news.163.com/16/0329/05/BJA6TBGA00014AEE.html。
[7]王海燕：《老床位入住率为70%左右，中心城区相对较高》，http：//sh.sina.com.cn/news/b/2013-07-16/082154267.html。
[8]王晓峰、刘帆、马云博：《城市社区养老服务需求及影响分析——以长春市的调查为例》，《人口学刊》2012年第6期。
[9]《上海要将养老床位建设纳入政府考核》，https：//wenda.so.com/q/1363685900068195。
[10]伏威：《政府与公益性社会组织合作供给城市养老服务研究》，吉林大学博士学位论文，2014。
[11]张俊波：《济南市社会组织参与社区养老服务调查研究》，电子科技大学博士学位论文，2012。