二 深圳市养老服务事业发展概况
深圳是一座年轻的城市，也是一座典型的移民城市。作为“移民城市”，深圳老年人口的占比并不高，尚未跨入老龄化社会的门槛。然而，从长远来看，这种状况必将随着早期深圳拓荒者们年龄的慢慢增大以及大量外来老年人口的涌入而发生改变，老龄化社会的到来难以避免，养老服务事业亟待发展壮大。近年来，深圳市各级政府高度重视养老服务体系建设，努力加大财政投入力度，不断完善政策法规体系，科学调整服务设施建设布局，积极引导社会力量参与其中，全市养老服务事业获得快速发展。
（一）深圳市人口老龄化的基本现状
根据《深圳市2015年全国1%人口抽样调查主要数据公报》，深圳共有1137.89万常住人口，其中有38.37万年龄在65岁及以上的老年人口，老年人口占比约为3.37%，比2010年上升了1.58个百分点。[1]另据统计，截至2015年底，深圳市60岁及以上常住人口接近120万人，约占全市常住总人口的6.6%。从全国范围来看，截至2015年底，我国60岁及以上老年人口占总人口的16.1%，其中，北京市60岁及以上户籍老年人口占比为23.4%，上海市则高达30.2%，广州市则超过了17.3%。与之相比，深圳市的老龄化水平不仅低于北、上、广等特大城市，而且距离全国平均水平还有很大差距。从本省范围来看，截至2015年底，除深圳外，广东省大多数主要城市60岁及以上老年人口占比均已超过10%的国际老龄化社会标准。其中，江门的老龄化程度最高，老年人口占比达17.6%，即使是同样未进入老龄化社会的佛山和中山，其老年人口占比也分别高出深圳3.1和0.7个百分点（见图3-1）。由此可见，深圳市的老年人口所占比重并不算很大，老龄化程度还不是很高。
图3-1 2015年底广东省各城市60岁及以上老年人口占比情况
然而，近年来深圳的老龄化程度也在大幅提高，老龄化问题逐步显现，已经引起了政府与社会各界的高度关注。总体而言，主要有以下几个方面的特点。
1.人口年龄结构快速变化
作为一个新兴的移民城市，深圳原来的老年人口相对较少，人口结构曾长期保持年轻化的态势，到20世纪90年代末，深圳人口的平均年龄也只有27岁。然而，经过30多年的岁月，早期来到深圳工作生活的大量年轻人开始步入退休阶段，多年的奋斗历程让他们对这片土地充满了眷恋，在深圳安家养老是他们当中大多数人的夙愿。正因为如此，深圳的人口年龄结构近年来在快速发生变化，老年人口的比重不断攀升，深圳正在从一个年轻型社会加速向成年型社会和老年型社会转化。根据深圳市统计局公布的数据，2000年第五次全国人口普查时深圳市65岁及以上老年人口的比重为1.11%，2010年第六次全国人口普查时为1.76%，2015年全国1%人口抽样调查时则为3.37%。从2000年到2010年的十年间，深圳市65岁及以上老年人口比重只增长了0.65个百分点，而从2010年到2015年的5年间却增长了1.61个百分点，老年人口的增速明显加快。按照目前老年人口的增速测算，深圳将在2020年前后进入老龄化社会。与全国其他城市相比，深圳从年轻社会向老年社会过渡的速度要快很多。尽管目前在全国一线城市中深圳的老年人口占比相对偏低，但如果按照这样的速度发展下去，深圳将来的养老形势同样不容乐观。
2.老年人数爆发式增长
近年来，随着人口结构的变化，深圳市老年人口的绝对数量也呈现爆发式增长的趋势。根据深圳市统计局公布的数据，2000年深圳65岁及以上老年人口有7.40万人，2005年为13.19万人，2010年为18.28万人，2015年为38.37万人。其中，前十年间增长了10.88万人，年增长率为14.70%；后五年间增长了20.09万人，年增长率为21.98%。深圳之所以在近几年出现老年人口快速增长的情况，除上述早期来深圳建设者正逐步进入退休年龄之外，还有两个重要因素：其一，深圳是一座年轻且蓬勃发展的城市，是年轻人就业创业的理想天堂，很多青年人来此工作学习、安家落户。受到中国传统家庭伦理关系以及独生子女政策的影响，很多老年人也不得不离开故土，跟随儿女来到这个陌生的城市生活。其二，深圳地处东南沿海，属亚热带季风气候，冬季温暖湿润，加上良好的生态环境，是一个非常理想的养生城市，每年冬天都有大量的北方老人来此居住生活，形成了非常有趣的候鸟式养老现象。这两个因素导致近年来深圳的老年人口数量大幅增长，给深圳的养老服务事业带来了很大挑战。
3.不同户籍老人结构倒挂
作为全国最大的移民城市，深圳拥有数量庞大的流动人口群体，这使得深圳的人口结构一直存在着户籍人口与非户籍人口严重倒挂的现象。据统计，截至2015年底，深圳全市户籍人口为354.99万人，占总人口的31.2%；非户籍人口为782.90万人，占总人口的68.8%。受此影响，深圳市户籍老人和非户籍老人的人口倒挂问题也非常突出。据不完全统计，截至2015年12月，深圳60岁及以上老年人口约119万人，其中23万多人具有深圳户籍，95万多人不具有深圳户籍，分别占老年人口总数的19.49%和80.51%。[2]统计数据显示，深圳非户籍老人的数量远远高于户籍老人的数量。在目前我国户籍制度及社会福利制度改革尚未完全到位的情况下，户籍老人与非户籍老人在获取社会福利服务资源上的差异是显而易见的。因此，目前深圳存在的不同户籍老人结构倒挂的问题，将会造成社会福利服务资源在分配上的不平衡与不公正，从而给深圳市养老服务事业的健康发展带来不良影响。
4.“空巢”高龄老人数量增多
近年来，在深圳人口老龄化的过程中，还出现了一个值得关注的现象，即“空巢”及高龄老人数量持续增长。由于面临激烈的竞争，深圳许多年轻的子女承受着来自工作与家庭的双重压力，很少能抽出时间陪伴父母，再加上生活习惯、出国定居等很多其他方面的原因，老人独居的情况在深圳较为普遍，深圳老年人口中“空巢”老人所占比例呈逐年上升的趋势。据不完全统计，目前深圳市“空巢”老人约占老年人口总数的25%。由于见到子女的次数很少，“空巢”独居老人中普遍存在着生活孤独寂寞、缺少精神慰藉的状况，媒体上甚至曾经出现过“深圳保姆曝陪睡内幕月薪八千，陪睡对象多为独身空巢老人”的极端报道。此外，随着生活水平和医疗技术水平不断提高，人均寿命不断延长，高龄老人数量持续增多。2015年，深圳市的人口平均寿命为80岁，高于国家平均寿命。据不完全统计，目前深圳市75岁及以上高龄老人数量约占老年人口的35%。高龄老人数量的持续增长必将对养老服务事业提出更高的要求。
（二）深圳市养老服务事业的主要成就
深圳是改革开放的桥头堡，也是全国养老服务业综合改革试点地区。近年来，深圳在全国率先提出养老事业与养老产业并重发展、互动发展的新理念，通过强化顶层设计、深化体制改革、加大资金投入、推行规范管理等方式，积极构建“9073”社会养老服务体系（即90%的老人居家养老，7%的老人社区养老，3%的老人机构养老），努力提升社会养老服务的专业化水平，全市养老服务事业获得快速发展。
1.政策制度体系日益完善
早在2007年5月，市政府就制定并印发《深圳市社区居家养老服务实施方案》，就推进社区居家养老服务工作进行安排部署。2010年2月，市民政局公布《深圳市居家养老消费券定点服务机构管理暂行办法》和《深圳市居家养老消费券管理暂行规定》，对如何使用政府印发的居家养老消费券的相关问题做出明确细致的规定。2011年3月，市政府印发《深圳市民办社会福利机构资助试行办法》，明确了扶持民办社会福利机构发展的具体资助政策。同年6月，市民政局制定并实施《深圳市高龄老人津贴实施细则（试行）》，建立完善了高龄老人的养老补贴制度。2013年6月，《深圳市人民政府关于加快发展老龄服务事业和产业的意见》颁布，就建立健全养老服务体系、培育发展老龄服务产业、创新完善扶持政策体系、加强组织领导等问题提出了重要意见。同年7月，市规划和自然资源局编制完成《深圳市养老设施专项规划（2011—2020）》，为深圳未来养老设施建设提供规划引导和政策保障。2015年4月，市民政局下发《深圳市公办养老机构建设和运营指引（试行）》，对公办养老机构的设计建设和运营管理提出了明确的指导意见。同年12月，市民政局向社会公布《深圳市养老服务业发展“十三五”规划（征求意见稿）》，提出“到2020年，将我市建设成为养老服务体系健全、产业质量规模领先、体制机制全面创新、社会活力充分激发的‘国际老年友好型城市’”。由此可见，深圳在养老服务体系建设方面进行了有针对性的制度设计和体制机制创新，已出台的一系列政策文件既包括硬件设施的规划设计，也包括产业发展、社会引导等软件环境的优化改善，初步构建起一套既符合本市实际情况又具有鲜明特色的社会养老政策体系，为深圳未来养老服务事业的发展构建了良好的政策环境。
2.基础设施建设得以加强
为解决养老设施建设滞后问题，深圳市在“十二五”期间先后出台多项支持性举措，充分发挥政策手段的导向功能，吸引更多的社会资本投入养老服务事业之中，推动养老服务产业做大做强，汇集多方力量共同提高养老服务设施的建设水平。一方面，深圳制定出台了《深圳市养老设施专项规划（2011—2020）》，在城市土地资源非常紧张的情况下，科学规划出70多个地块，专用于建设养老服务设施，以适应老年人越来越迫切的对养老设施的需求，同时也为深圳市养老服务体系的建设发展预留了用地空间，提供了优越条件。截至2015年底，深圳市共有养老院31家，其中公办22家、民办9家，养老总床位8359张。另一方面，深圳市大力推进社区养老服务机构建设。重点建设好三类社区养老服务机构：一是社区服务中心，服务对象是全体居民，服务范围涵盖助老助残、婴幼儿教育、便民服务等多个领域；二是社区星光老年之家，服务对象是全体老人，服务内容以开展适合老年人参加的文娱活动为主；三是社区老年人日间照料中心，服务对象是“空巢”、独居、半失能等有需要的社区老人，服务内容包括短期托护、餐饮服务、健康护理、精神慰藉、助医代购等。截至2015年12月，深圳市共建有上述三类社区养老服务机构1623家，实现了社区养老服务机构的全覆盖。
3.福利服务水平不断提升
近年来，深圳加大对老龄事业的资金支持力度，不断提升针对老年人的福利服务水平，全市老年福利服务事业获得快速发展。第一，健全高龄老人津贴制度。从2011年起，为具有深圳户籍的高龄老人发放津贴，发放标准分为两档：70至79岁为100元/月，80岁及以上为300—500元/月。同时，政府还出资为具有深圳户籍的80岁及以上的高龄老人购买保险，以帮助他们有效应对意外伤害事故和意外医疗事件，大大提升了高龄老年人的抗风险能力。第二，增强居家养老服务能力。聚焦社区老人居家养老的服务需求，通过完善相关政策、增设服务机构、扩展服务内容等途径，进一步增强社区居家养老服务的能力。同时，针对低保家庭、优抚对象、失能老人等特殊情况给予适当的经济支持，按照每名户籍老人300—500元/月的标准发放居家养老服务补助金。时至今日，深圳市所有街道都建立了居家养老服务的设施与机制，服务内容涉及家政服务、医疗保健、康复护理、日常照料、精神慰藉等多个领域，服务水平有较大幅度的提高。第三，提升社区健康卫生服务水平。根据无工作单位户籍老人在健康卫生服务方面的需求，要求区级政府拿出专项资金免费为其进行体检，特别是对于80岁及以上的高龄老人还要提供上门免费体检服务，同时积极开展高龄老人紧急呼援救助项目，努力提升社区的健康卫生服务工作水平。第四，完善老人优待服务工作。建立健全老年人优待服务体系，改革完善“敬老优待证”制度，扩大优待服务对象范围，充实优待服务内容，为老年人免费游览公园景点、免费使用文化体育设施、免费享受法律援助、免费乘坐公共交通工具等提供便利，使老年人真正享受到优质、便捷、实惠的公共服务。
4.体制机制创新取得成效
作为全国首批养老服务业综合改革试点城市，深圳在推进养老服务事业改革方面享有先行先试的政策便利。深圳充分利用政策机遇，努力打破旧有的体制框架，不断深化养老服务综合改革，积极推动养老服务事业创新发展。首先，做大做强养老服务产业。深圳注重发挥市场机制作用，积极引导社会资本投入养老服务市场，创办各种类型的为老服务企业，产生了良好的效果。目前，深圳已经形成了规模较大的养老服务产业集群，拥有数量众多的养老服务企业以及享誉全国的养老服务品牌，能够在金融、健康、文化、旅游等多个领域为老人提供专业化服务。其次，推进街道敬老院社会化改革试点工作。针对原来街道敬老院专业化水平低、服务能力不足的问题，深圳市民政局积极推进部分街道敬老院的社会化改革，使其运营模式由过去的公办公营调整为公办民营或公办联营，并对其进行升级改造，使之成为证照齐全、设施配套、环境优良、管理有效、服务专业的养老服务机构。截至2015年底，先后在3家街道敬老院开展了社会化改革试点和升级改造。改造后的街道敬老院软硬件大为改善，能够为社会老人特别是政府应当托底的老年人提供内容广泛的专业化养老服务，服务能力与水平得到了大幅提升，成为深圳市提供基本公共养老服务的重要支撑和保障。
（三）深圳市养老服务事业面临的发展困境
近年来，深圳的养老服务事业取得了很大成就，但与旺盛的社会养老服务需求相比，深圳的养老服务仍然面临很大的压力，特别是随着老年人口数量的快速增长，这种压力会变得越来越大。与之相比，深圳养老服务事业的前期基础并不深厚，后期的发展步伐也略显迟缓，因而会面临诸多的发展难题。
1.养老压力偏大
深圳是一个典型的移民城市。改革开放之初，曾有大批年轻人来到深圳参与特区建设，使这个昔日的小渔村迅速发展成为一座现代化的大都市。而后，大量高素质的青年建设者不断涌入，使深圳在一个相当长的时期内保持了年轻与活力，创造出了一个又一个经济发展的奇迹。然而，经过30多年的发展，大量的第一代来深圳建设者即将同步进入退休年龄，已经不再年轻的他们大部分选择留在这个为之奉献青春的城市度过晚年生活。为他们提供周到、细致的养老服务，让他们颐养天年，是深圳这座城市必须承担的义不容辞的责任。同时，由于持续快速的经济发展与优美宜居的生活环境，深圳吸引了大批青年人来此创业就业，与之相应，跟随子女来深圳居住养老的外地老年人也呈大幅增长的趋势，这部分老人具有典型的“候鸟式”养老的特点。上述两方面因素相叠加，使深圳市的养老服务事业面临着“断崖式”的养老压力。
2.养老服务体系有待完善
我国的社会养老服务体系以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，基本目标是“9073”，即90%的老人居家养老、7%在社区照料和3%机构养老。与此目标相比，深圳的社会养老服务体系还存在很多不足。在居家养老服务方面，服务内容的规范性不够，尚未形成统一的服务标准，服务机构的发展面临较大障碍，自我造血功能较弱，服务网点的覆盖面不足，数量相对偏少，服务项目的设置相对单一，服务水平不高，服务券的发放和使用办法还有待改进；在社区养老服务方面，社区养老服务对象不明确，服务内容和设施缺乏规范标准，社区老人日间照料中心建设速度太慢，街道或中心社区托老所建设没有纳入城市发展规划；在机构养老服务方面，养老机构布局不够合理，人口密集的中心城区偏少，医护型专业养老机构尚未建立，扶持民办养老机构力度不够，入住公办养老机构轮候机制和评估体系仍未建立，特殊困难老人入住养老机构的费用补贴制度建设滞后。
3.养老机构发展结构失衡
经过近几年的发展，深圳市机构养老床位的总量偏少问题已经得到了一定程度的缓解。据统计，截至2015年底，深圳市社会养老机构共有31家，比2009年底增长了1家；可以提供的养老床位达到了8359张，比2009年底增加了4762张；每千名老人拥有的养老床位数约为17张，比2009年底增加了11张。前后相比，养老床位总数增长了约1.3倍，每千名老人拥有的养老床位数增长了约1.8倍。然而，在总量问题得到缓解的同时，公办养老机构与民办养老机构发展不平衡的结构性问题却仍突出。一方面，公办养老机构由于服务收费低、硬件条件好、区域位置优等原因，受到了很多老年人的青睐，不仅绝大部分养老机构床位都住满，而且很多机构出现了老人登记排队等待入住却“一床难求”的现象；另一方面，民办养老机构由于收费高昂、功能单一以及位置偏远等原因，出现了空置率高、少人问津的情况，不得不说这是对养老资源的一种浪费。
4.专业服务人才较为短缺
由于养老服务行业风险高、收入低，加之受到传统社会观念的影响，这个行业的从业者多为缺少专业技能的“4050”人员，而专业服务人才非常短缺且流失情况严重。目前大部分养老服务机构提供的养老服务多以生活照料为主，而老人亟须的康复理疗、营养保健、精神慰藉等专业性服务无法开展。即便是以“4050”人员为主的养老护理员队伍，由于行业流动性大，在深圳还有为数不少的护理员并没有得到职业资格培训，养老护理员总体持证上岗率未达到80%的指标要求。相对而言，能够为老人带来心灵慰藉的专业社工人才则显得更为紧缺。目前，深圳只有部分社区的养老服务机构配备了少量的专业老年社工，而一两名专业社工往往要负担社区内上千名老人的评估走访、组织活动等工作，根本无法为有需要的老人提供周到细致的心理慰藉服务。可以说，缺少专业人才成为制约养老服务事业发展的一个“瓶颈”。
5.社会力量参与尚显不足
受传统管理体制的影响，我国的养老服务事业始终是政府唱主角，社会与市场处于从属地位。近年来，深圳虽然建立了政府、社会和市场分工制度，但是体制机制仍有待理顺，配套政策仍然有待完善，加之非政府组织本身的发展也尚显不足，因此，在养老服务领域，社会和市场配置资源的效能发挥还不显著，社会力量和资源参与明显不足，市场化运营机制不健全，养老服务业的发展远远迟滞于城市经济社会发展的整体水平。