第一章 我国城市社区综合养老服务体系建设总论

一 本课题调查的背景及意义

党的十八大报告强调，“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活”（胡锦涛，2012）。根据党的十八大报告精神，我们选择当今民生中的一个重点问题——养老问题，对我国城市社区综合养老服务体系建设状况进行调查，为建立中国特色的养老模式与服务体系开展实地探索，从而在“老有所养”这一民生问题上有更深入的研究。

（一）国际研究[1]

1.实践层面

从实践层面看，世界人口老龄化是社会经济发展和科学技术进步的必然。早在1965年，法国成为第一个老年型国家，之后是瑞典。进入20世纪后，欧美一些发达国家相继步入此行列。由于有经济实力的支撑和西方居家形态诸多方面的因素，这些国家养老对策的共同之处是依赖“社会养老”：在社会保障体制中，老年人被赋予了独立生活的经济能力；在福利设施、服务体系以及居住环境等方面，针对老年人的生理情况，采用不同层次、不同类别的设计。以美国为例，老年人的居住设施大致分为五类：独立式住宅、老年公寓、养老院、护理院、老年养生社区，每一类辅以相应的服务管理体制。亚洲国家中，日本、新加坡等也逐步进入了老年型国家之列。因为有较雄厚的经济实力，这些国家一方面汲取了西方社会福利养老的经验，充分赋予老年人优厚的社保；另一方面，基于传统东方家庭观念的延续，它们还致力于开发家庭养老的功能，如提倡和鼓励“多代同居”（例如“两代居”集合住宅和“多代同堂组屋”等）。世界上较早进入养老时代的英国，对老年人采取了社区照顾模式。社区照顾是英国在福利国家陷入困境之后提出的一种福利政策，也可被看作一种社会福利的实践模式。“1963年英国卫生部颁布了被称作是‘社区照顾的蓝皮书’的《健康及福利：社区照顾的发展计划》，标志着英国社会福利政策的重大转变。”[2]社区照顾的福利模式起初是为了尝试减轻地方政府的福利供给负担，鼓励更多的社会组织提供正规服务及私有化服务。社区照顾的福利供给对象是老人和残疾人、儿童、精神病患者等；福利供给主体是管理人员、专业工作人员和照顾人员；社区照顾的福利供给目标是维持有需要的人士在社区或者自然生活环境内的独立生活。社区照顾的终极目标是协力让社区人士可以在自己的生活上获得最大程度的独立自主。[3]社区照顾的福利供给模式有：社区活动中心、老人公寓、家庭照顾、居家服务、暂托处、老人院等，这些社区服务性设施主要是由英国政府举办或由政府资助，提供的服务是免费或低收费的。[4]

2.理论层面

从理论层面看，目前关于老年人服务与福利的国际性理论研究主要集中在需要理论、福利多元主义理论、社会交换理论、责任分担理论等方面。需要理论与老年人基本需求分析紧密相关。需要理论的基本观点有：一是马克思主义的需要观，对于需要理论的研究可以追溯到马克思主义需要观。马克思认为，人和动物的本质区别是他们的需要和满足需要的方式不同，需要是人的本质属性。人的需要构成了人的实践活动的内在动力，是社会发展的动力源泉。[5]二是英国学者莱恩·多亚尔提出的人的需要理论。多亚尔认为需要是人类的必然性。存在着人的基本需要，个人有权利最大限度地满足这些需要，衡量所有人类解放的标准应该是评估这种满足的程度。福利制度必须以某种方式把个人满足需要的权利以及决定这种满足如何得到实现的参与权利结合起来。[6]福利多元主义理论在西方养老理论研究上产生了巨大作用。第二次世界大战之后，西方发达国家在经济复苏的情况下纷纷建立起完善的社会保障体系，各国用于社会福利方面的开支不断增加，但随着20世纪70年代西方经济低迷，由政府包办的社会福利制度面临沉重的财政危机，在此情况下西方提出了福利多元化理论。西方福利发展史先后经历了古典自由主义、凯恩斯主义、福利多元主义三大范式。尤其是福利多元主义的代表Rose提出福利多元组合理论，认为一个社会总体福利主要来源于家庭、市场、国家三个部分，[7]在此Rose实际提出了一个社会福利三方责任分担的问题。随后福利多元主义理论不断得到修正和发展并充分表现在老年社会福利方面，尤其表现在养老的照顾方面。社会交换理论和责任分担理论提供了解释老人照顾在家庭层面和社会结构层面中的关系和过程的分析框架。社会交换理论主要研究内容涉及的是代际之间的互惠，主要表现在老年父母与子女之间的相互支持和帮助，包括有形的物质、金钱和家务活动等。责任分担理论主要用于阐释家庭、社区和社会组织三者在养老过程中的角色负担和功能互补的特征。[8]

（二）国内研究

1.实践层面

从实践层面看，我国在老年人服务的实践方式上突出表现在社区服务方面。1986年，国家民政部首次提出开展社区服务工作、满足人民生活需要的策略，社区服务正式载入中国城市改革的史册。英国社区照顾的养老视角，强调的是社区意识和社区支持网络对于受照顾者的意义；我国社区服务强调的是在政府领导下，各街道、居委会协助，满足社区居民日益增长的物质文化生活需求，发动和组织社区各方面力量，开展公益性、福利性和互助性的社会化服务。目前社区需要承担的社会福利责任比任何一个时期都更为重要。但是，相对西方国家来说，我国社区服务的福利供给来源和供给机制都比较单一，社会化程度较低；社区的行政化倾向比较严重，社区福利供给主体大多表现为政府行为；社区福利供给的专业化程度也较低，大多数地区还依赖于传统的行政化手段，虽然目前一些沿海城市已经提高了社区福利供给的专业化水平，但我国的社区服务总体还处于较低水平；社区服务模式的供给视角更多注重的是宏观政策的实施，例如最低生活保障制度的实施、社会医疗保险网点的建设、失业人员的再就业服务与培训、残疾人的社区康复、社会养老体系的建构、军烈属的优抚与社区矫治等，而缺少福利供给的微观层面，即专门针对养老模式的具体社会服务方式的提供。[9]

2.理论层面

从理论层面看，目前我国关于老年人服务的理论研究大多集中在社会福利与社会政策视角，尤其以普惠型的中国社会福利发展模式为主要内容，同时研究社会福利发展的政府与社会责任分担问题，把养老服务问题作为其中的一部分，缺少系统的关于养老综合服务体系的理论研究。罗观翠在《中国城市老人社区照顾综合服务模式的探索》一书中认为，在人口老龄化的情况下，老人照顾的专业性和科学性需要重视，老年服务的社会政策和服务发展值得期待。[10]目前关于中国养老方面的理论研究成果甚少，尤其缺乏对于建立我国养老综合服务体系的基本特征、基本原则、基本价值观的理论研究。[11]