二 地方治理与央地关系

这个问题论及的是一种“纵向治理”。地方治理的直接对应概念是“中央治理”。但如上所说，“中央治理”概念已置换成了国家治理（但不宜等同视之）。地方，本指地面的某一个特定地区，地点，各行政区、部分等。广义的地方是中央以下或以外的所有的行政区。狭义的地方或指省级行政区或指省级以下的基层行政区（中央—地方—基层）。在我国，地方治理首先和主要的是地方自己的事，但又不仅仅是也不可能只是地方的事。这与我国的国家结构形式有关。

我国采取的是单一制的国家结构形式。权力在中央政府，地方政府有多大权力，取决于中央政府向地方政府授予多少权力。我国单一制国家的形成有着复杂的因素如历史、文化、思想、地理、民族等。结合我国民族众多的实际情况，通过采取民族区域自治、特别行政区等制度，这两种区域就有相对宽松的环境来实行区域治理，其中的特别行政区的特权又高于民族区域自治区的特权。再结合中国当前国情，单一制国家结构形式能很好地适应我国的现状，符合各族人民的根本利益。

一般说来，实行单一制的国家，在法律上，中央的一切都与地方平等，但在政治地位上，中央高于地方。中央与地方的关系是一种领导与被领导的关系，不是一种压迫与被压迫的关系。地方国家机关是中央国家机关的附属机构。它们的目标都是社会的发展，共同促进国家的兴旺发达，为人民做贡献。中央与地方在相互矛盾运动中，相互影响，相互制约，实行民主集中制，共同为国家的繁荣发展而奋斗。

地方治理过程中关涉到的央地关系主要是事、权、财及其相关政策问题。地方治理的历史就已经表明，尽管地方治理中的许多问题与地方政府官员主观意志作为有关，但这些问题有它们的制度性根源，也就是由不尽合理的央地关系所引发的，亦即是央地关系的逻辑结果。郑永年先生的研究认为央地关系有三层逻辑，这就是政治逻辑、利益逻辑和经济逻辑，其中，最重要的是政治逻辑。地方治理行为既然是中央地方关系的逻辑产物，要改变地方政府的治理行为，就须反思中央地方关系，并对此进行必要的变革。就其本质来说，当代中央地方关系所产生的种种问题，是政治逻辑和经济逻辑脱节的结果。他认为既有的央地关系运作产生的问题主要在于：在理论上，中国是单一制中央集权体制，但就其运作来说，是事实上的联邦体制。更具体地说，单一制只是体现在政治层面，在经济层面则是事实上的联邦体制。地方政府政治权力的基础源自中央，但在经济上则依赖地方。在政治上，地方政府仅仅是中央政府的执行机构，但在经济上，地方政府则具有很大的自治性。因为中国地方差异巨大，在社会经济方面，地方政府必须具有这种自治性，才能对地方进行有效的治理。他认为要解决地方治理中的问题，就必须重塑中央地方关系。这里至少有几个方面是可以考量的。其一，通过确立国家统筹制度，重建现代国家。现代国家最重要的标志就是公民的出现，就是生活在国家之内的所有居民都能直接得到中央政府的服务。这是中央政府政治合法性的社会基础。其二，压缩中间层政府。中国数千年来维持了中央、省、县三级政府的体制。日本直到今天仍然维持着从中国借鉴来的秦朝体制。中国越来越多的政府层级不但没有强化中央集权，反而在体制内部有效弱化中央集权，同时增加社会的负担。压缩中间层不仅有空间，而且有可能。例如，中国的城市不管大小一般都是“三级政府、四级管理”。其三，除了纵向压缩中间层政府之外，横向的党政机构也可以压缩以减少支出。政府机构改革的其中一个目标便是精简机构，减少官员人数。这在过去数十年已经历多轮机构改革，该做的也已经做了。十九大提出“党政合署办公”的改革新思路，是很大的一个改革空间。其四，进行新的税制改革，为地方政府寻找新的税源。讨论了多年的房地产税应当加快实施。在任何国家，房地产税是地方政府的重要税源，也是地方居民为地方做贡献的义务。除了既得利益的阻力之外，今天的中国没有任何理由不实施房地产税。其五，大力进行国有企业改革，使得国企成为真正的企业，减少甚至断掉地方国企对政府的依赖。在一些领域，国企的确应当做大做强，例如在一些公共事业领域。但国企应当从竞争性领域中退出，政府改为通过税收体制和企业建立关系。市场化的国企改革不仅可以控制和减少国企债务，也可以控制和减少地方党政官员的腐败行为。其六，更为重要的是，要在中央和地方关系方面建立政治责任制度。数千年的中国政治历史经验指明了中央地方关系的重要性。大多数历史学家在论述中国兴衰时，会把中央地方关系提到一个极其重要的位置。一个稳定的中央地方关系，不仅决定了国家政治的稳定，还决定了国家的兴盛（郑永年，2018）。

王沪宁的研究也曾经认为，中国的经济体制改革和政治体制改革，正在引起中央政府和地方政府关系的变革。这场变革的总趋势表现为一个双重的过程：地方政府功能的扩大和中央政府功能的缩小。中国的改革之所以会造成权力下放的大幅度推进，与这场改革的目标有不可分割的关系。中国的改革目标是改变高度集中的经济管理体制和高度集中的政治行政体制，使社会经济生活和政治生活充满活力。因而，地方权限的扩大是改革的必然要求。当然，引起地方政府功能扩大的原因多种多样，有的是人们有意识地制定下放权力的方案，有的是在实际过程中产生出来的不以人的意志为转移的因素。在今天的中国，人们达成了一种共识：只有改变旧的中央政府与地方政府的关系模式，才能形成一套适应现代化发展需要的经济体系和政治体系（王沪宁，1988）。

在纵向的央地关系视阈中地方治理体系大致有三种运行方式，这就是纵向垂直型的自下而上、自上而下和横向水平型的互动。其中，自下而上的治理方式有利于“摸着石头过河”，实现地方治理层面的改革创新，降低改革风险与成本，这是一种“民主思维”；自上而下的治理方式有利于加强“顶层设计”，根除“上有政策，下有对策”的对抗性治理的做法，实现政策不走样、不变味儿，这是一种“集中思维”；再就是横向运动的治理方式，有利于地方治理主体之间的互动、走访、学习，实现协同效应、整合效应和创新效应。这是在一种正当的良性互动的央地关系中成长起来的健康的颇具活力的“地地关系”。

正如约翰·奈斯比特和多丽丝·奈斯比特夫妇在《中国大趋势：新社会的八大支柱》（约翰·奈斯比特，2009）一书中所宏观地总结出的“中国新社会的八大支柱”理论［主要有：解放思想、“自上而下”与“自下而上”结合、规划森林，让树木自由生长（即解放生产力）、摸着石头过河（即实用主义）、艺术与学术的萌动、融入世界、自由与公平兼顾的社会体系、从奥运金牌到诺贝尔奖］。奈斯比特认定，重大的社会变化都应该从地方开始，自下而上，所以通过对城市、乡村变化的研究和分析，就能判断出将来的一些发展趋势。其中，支柱理论之二是“自上而下”与“自下而上”的结合。1978年10月的一个晚上，安徽省凤阳县小岗村18位饥饿的农民决定实行大包干，把公社土地分产到户。这被认为是“自下而上的第一次行动”。自下而上的行动和活力一旦释放出来可以有力支持中国共产党所制定的总目标的实施。有研究认为，支撑新中国社会长治久安的最重要、最微妙也是最关键的支柱就是自上而下（top-down）与自下而上（bottom-up）力量的平衡。这是中国政治社会稳定的关键，是理解中国独特的政治理念的关键，也是理解有效的中国地方治理的关键。我们试图把在中国政府自上而下的指令与中国人民自下而上的参与过程中正在形成的一种新的政治治理模式称为“纵向民主”。在纵向民主社会中，人民群众自下而上地进行参政议政，政府的决策和执行的透明度也在逐渐提高，以确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。随着时间的推移，纵向民主的发展将进一步壮大自下而上的力量，逐步推动民有、民享、为民负责的政府自身建设。

因此，地方治理既是“地方性”的，又是“非地方性”的。地方治理首先和主要的是地方的事，但又不仅仅是地方的事。地方治理的成长有赖于中央治理的正向给力。在地方治理过程中，始终要学会换位思考，正确处理央地关系。对于地方来说，应该多考虑全国一盘棋，自觉维护中央权威，学会自己事情自己做，遇到问题、难题，不上交、不扯皮、不推诿，落实层级负责制，做到“为官一任造福一方”。对于中央来说，应该多考虑地方的特殊性，因时、因地、因事适度下放权力，尽可能做到科学的民主，科学的集中，秉持“不谋全局者不足以谋一域/役”的理念，自觉遵守层级节制规律，少做“纵向到底，横向到边”的傻事、蠢事。尽可能做到从良性的“央地共治”“地地共治”到“央地互治”“地地互治”。这里需要特别指出的是，无论是“央地互治”还是“地地互治”与“央地共治”“地地共治”是有“天壤之别”的。就如同“官民互治”（乔耀章，2002）与“官民共治”（俞可平，2012）就有这样的区别一样。虽然“共治”的情形是可能的现实的，而“互治”的情形则更多的还是一种有待努力构建的未来的愿景。