五 地方治理中的时间与空间

时间和空间是一切事物的存续形式，地方治理也没例外。地方治理的时间与空间，事关地方治理的可持续性治理问题和全面性治理问题。

地方治理的时间关涉要研究地方治理的历史、现在与未来，要研究地方治理的可持续性治理问题（乔耀章，1998）。例如，在改革开放40周年之际，从地方治理视角观察当代中国发展特征具有重要意义。地方治理是治理理论所倡导的多元主体互动合作、分权化、参与式决策等理念的主要实践场域，它能够促使传统政府管理模式转型，形成更具回应性的政府和多元主体合作共治的治理格局。通过40年的改革开放，中国以地方政府为主导，市场参与、社会协同的地方治理体系已逐步成型，它在国家治理中的作用已然凸显，具体表现在：地方政府主体性地位逐渐获得，市场主体得以建立，社会组织蓬勃兴起；地方政府、市场主体与社会组织共同构成当代中国地方治理的三大主要元素；央地关系与地方政府间关系等政府间互动机制、政府与市场互动机制、政府与社会组织互动机制等逐渐形成。当代中国地方治理体系在运行中体现出以政府为主导的地方治理模式，又具有较强的体制创新、自我改良能力以及灵活的制度弹性，体现了分权化趋势和多主体合作等特征。在新时代的发展和治理中，地方治理体系中的地方政府将发挥更为重要的主导作用，市场主体与社会组织将会有更多的空间与舞台，信息技术革命将改变地方治理网络组织的运行方式，而提升民众获得感将成为中国地方治理的最重要目标（巩建青、乔耀章，2018）。地方治理的时间性特质主要是指地方治理的社会时间性。在地方治理的整个过程中，要求地方治理的组织和人员出以公心，处理好昨天治理、今天治理、明天治理之间亦即可持续性治理的关系，珍惜地方治理已有的历史积淀，正视地方治理的复杂现实，在接力传承基础上开拓创新地方治理的未来。“前人栽树，后人乘凉。”为了后来人，为了子孙后代不折腾，“若烹小鲜”，夯实有效地方治理的基础。

地方治理的空间关涉要研究地方治理的全面性治理问题。由于受制于治理条件的有限性，地方治理的涉及面往往要经历一个从片面、不那么全面到比较全面的过程。对此，我们已经对习近平新时代中国特色社会主义全面治理思想作了比较系统的梳理（郁建兴，2018）。随着全面从严治党新常态向纵深推进，地方治理尤其是基层治理已经进入了一个党建引领发展的新阶段，“党建+”成为基层治理的重要特征，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”已成为地方治理变革的基本格局和原则性思路（马斌，2018）。地方治理空间的全面性是一个纵向和横向矩阵的网络体系，除了地方治理的主体如政党、政府、市场、社会、个人等要素“全员入场”外，主要涉及地方治理层级，地方治理领域，地方治理的区域、地域、流域等方面。

关于地方治理的层级性。我们之所以特别强调地方治理的层级性，主要意图在于突出地方治理过程中的“重心下沉/移”问题。按照宪法规定，我国现行行政区划分为省、自治区、市，县（自治县）乡（民族乡）镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。我国城市体系由首都—省城（自治区首府、直辖市）—省辖市、地级市—县级市、县城—镇五级构成。城市街道办事处是设区市政府的派出结构，社区居委会属自治组织，农村村委会属自治组织。根据中央—地方—基层逻辑，地方一般是指省级单位，基层则一般是指县级以下，多指乡镇及经济组织、社会组织。地方治理的层级性主要关涉到省级治理、市级治理、县级治理、镇级治理、村居治理等层级治理。这是一种纵向到底的垂直型治理，体现出自下而上和自上而下的互动式治理，体现出从宏观层到中观层再到微观层的治理、从微观到中层再到宏观层的互动式治理，体现出民主基础上的集中和集中指导下的民主式的治理。地方治理的层级性应注意防范不同层级治理的雷同倾向和“职责同构”现象（朱光磊、张志红，2005）。随着省直管县和强镇扩权改革的不断推进，地方治理过程中层级治理也会呈现央地关系中的权力下放的趋势。不过地方治理过程中下放的权力不能只是停留在县政府和镇政府的层面，或被县政府和镇政府截留，而应该直抵城乡社区的民众，直接为城乡社区居民、村民谋权利谋幸福。通过贯彻地方治理层层负责制，真正还政还权于民，以确保地方社会层层尤其是最底层社会实现良好的生活化的治理，确保社会和国家长治久安。

关于地方治理的领域性。我们之所以特别强调地方治理的领域性，主要意图在于突出地方治理过程中的“重心平移”问题。地方治理关涉到地方社会生活的方方面面。横向的不同领域主要有：地方经济治理、地方政治治理、地方文化治理、地方社会治理、地方生态治理“五位一体”。这就要求我们开展全面的地方治理，一个领域都不可或缺。不同领域的地方治理各有其特定的内容、形式及规律，发挥着各自的功能和作用。虽然不同领域的地方治理可以根据具体的时间、地点、条件为转移，分轻、重、缓、急进行有效的领域治理，但是不同领域的地方治理之间是互为条件互为目的的，既不能相互替代，也不能相互割裂。如，一说地方治理就是地方经济治理，只专注于地方经济治理肯定是失之偏颇的。也不能用地方经济治理取代地方政治治理，用地方经济治理取代地方文化治理。此外，同一个领域的地方治理在不同的地方治理阶段也有不同的治理内容与形式。如同样是地方经济治理，就会从以前的“粗放型”地方经济治理到现在的“高质量型”地方经济治理发展。不同领域的地方治理应该避免雷同倾向，注意发挥“短板和长板的互补效应”，防范和克服非全面地方治理和非平衡地方治理的顾此失彼现象，避免导致地方社会的畸形发展。

关于地方治理的区域、地域、流域性。我们之所以特别强调地方治理的区域、地域、流域性，主要意图在于突出地方治理过程中的“重心和谐”问题。不同的区域，不同的地域，不同的流域（如长三角、珠三角、环渤海、大湾区等）构成了地方治理的空间要素。我国幅员辽阔，各地区域、地域、流域之间的自然条件，政治、经济、文化、社会发展水平和状况的差异性很大。长期以来的非全面、非均衡或梯度（如东、中、西部，东、西、南、北、中，沿河、沿江、沿海、沿疆）发展，形成千姿百态的地方区域模式、地方地域样态和地方流域风情。有鉴于此，我们不得不承认党的领导、国家的统一与社会根本制度的一元性和各个地方治理的多样性历时态与共时态并存。因此，地方治理在坚持一元性的前提下，必须从地方的区域情出发，从地方的地域情出发，从地方的流域情出发，既要避免犯“洋教条”的错误，又要避免犯“土教条”的错误，因为任何国家和地方治理的经验与模式往往都不是无条件可以复制的。我们只有从对方实际出发，力求做到地方治理过程中的各美其美，方能谋取地方治理在国家治理视域中的美美与共。