第三节 聚焦森林碳汇推进精准扶贫，开启生态产业脱贫路径（2012年至今）
2012年11月，党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策。2015年，联合国第二十一次缔约方会议通过《巴黎协定》，同意结合可持续发展的要求和消除贫困的努力，加强对气候变化威胁的全球应对。森林碳汇扶贫也在国内外的研究与实践中成为反贫困的新概念。森林碳汇由于具备组织成本的低廉性、扶贫效果的稳定性、脱贫潜力的持续性，越来越受到扶贫政策制定者的青睐，逐渐成为“生态补偿脱贫一批”的重要组成部分，开辟了森林碳汇生态产业脱贫新路径。
（一）生态文明建设大力推进
2012年11月，党的十八大从新的历史起点出发，做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，从10个方面描绘出生态文明建设的宏伟蓝图。十八大报告不仅在第一、第二、第三部分分别论述了生态文明建设的重大成就、重要地位和重要目标，而且在第八部分用整整一部分的篇幅全面深刻论述了生态文明建设的各方面内容，从而完整描绘了今后相当长一个时期我国生态文明建设的宏伟蓝图。
2015年5月，中共中央、国务院发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》[22]（以下简称《意见》），坚持把绿色发展、循环发展、低碳发展作为生态文明建设的基本途径。《意见》充分体现了以习近平同志为总书记的党中央对生态文明建设的高度重视，明确了生态文明建设的总体要求、目标愿景、重点任务和制度体系，是推动我国生态文明建设的纲领性文件。《意见》通篇贯穿了“绿水青山就是金山银山”的理念，要求以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为指导，把生态文明建设融入政治、经济、文化、社会建设的各方面和全过程。2015年10月，随着十八届五中全会的召开，增强生态文明建设首度被写入国家五年规划。
党的十八大以来，党中央多次强调，“林业是生态建设的主体”，“建设生态文明，必须把发展林业作为首要任务”。习近平总书记近年来就林业做出了一系列论述，指出林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题。林业在生态文明建设中具有主体与基础作用、核心与主导作用、关键和决定作用，林业兴则生态兴，生态兴则文明兴。要坚持以生态建设为主的林业发展战略，采取切实有效的办法措施，推进林业又好又快发展，努力适应生态文明建设的要求。
2016年，国家林业局发布《林业发展“十三五”规划》[23]，提出了今后5年我国林业发展的指导思想、总体目标、发展格局、战略任务、重点工程项目、制度体系等内容。绿色发展、全面建成小康社会和供给侧改革等新时代背景都赋予了林业发展全新的内容和要求。例如，林业建设要把保护生态环境、提供优质生态产品、增加生态福祉作为出发点和落脚点，充分发挥林业强大的生态功能，努力为人民群众营造天蓝、地绿、水净的美好家园。而全面建成小康社会的难点和重点在山区、林区、沙区，这些地区属于集中连片特殊困难地区，也是重点生态功能区，依靠传统产业脱贫难。林业具有进入门槛低、产业链条长、就业容量大、收益可持续的优势，脱贫增收潜力巨大。这就要求，加强生态建设，发展生态产业，实行生态补偿，对生态特别重要和脆弱的地区实行生态保护扶贫，实现林业精准扶贫精准脱贫，补齐短板。
2016～2017年，国家林业局颁布了《中国生态文化发展纲要（2016～2020年）》[24]，国务院办公厅颁布了《关于完善集体林权制度的意见》[25]，国家林业局办公室颁布了《关于开展森林特色小镇建设试点工作的通知》[26]，意在推动森林文化、生态旅游、休闲养生、森林康养等生态文化产业发展，不仅为普惠民生事业发展提供了新契机，还为提供就业空间和精准扶贫提供了新的政策指导。
（二）生态扶贫
2015年，联合国森林论坛讨论了未来15年全球森林政策，对森林在消除贫困以及应对气候变化等方面的关键作用达成了共识。林业发展对生态扶贫的优势明显，是实现生态保护和脱贫攻坚双赢的重要手段。
2016年，国家林业局印发《关于加强贫困地区生态保护和产业发展促进精准扶贫精准脱贫的通知》[27]，要求各级林业主管部门大力推动林业扶贫，进一步加强贫困地区生态保护与产业发展，积极推进精准扶贫精准脱贫。通过安排生态护林员精准脱贫、退耕还林精准脱贫和发展木本油料精准脱贫等重点工作，突出抓好林业精准脱贫。另外，要发挥林业优势巩固脱贫成果，包括未来5年，贫困地区的林业投资规模和增幅要高于全省平均水平的15%以上；提升森林旅游水平带动脱贫，进一步加强森林公园、湿地公园、自然保护区基础设施建设，扩大与旅游相关的种植业、养殖业和手工业发展，促进农民脱贫增收；发展特色林果和林下经济带动脱贫；深入在贫困地区和生态脆弱区实施林业重点工程，不断提升贫困地区生态功能，着力改善贫困地区生态状况。各地方政府纷纷响应，例如，2016年，安徽省林业厅印发《关于推进林业精准扶贫工作的实施意见》[28]，要求发挥林业在扶贫开发中的独特优势，推进生态扶贫建设，帮助困难群众早日脱贫致富。
2018年1月，国家发展改革委、国家林业局、财政部、水利部、农业部、国务院扶贫办联合印发了《生态扶贫工作方案》[29]（以下简称《方案》）。《方案》旨在发挥生态保护在精准扶贫精准脱贫中的作用，实现脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”。生态扶贫是一个基于现实生态危机和贫困人口状态而做出的理性选择：中国大多数贫困地区存在土地荒漠化、石漠化等生态问题，那里的资源与环境承载力较为低下，发展难以为继。对这些生态脆弱的贫困地区，不能只顾“金山银山”而罔顾“绿水青山”，使原本已脆弱的生态环境进一步恶化。生态扶贫就是要强化“绿水青山”，最终把“金山银山”和“绿水青山”结合起来协同发展。
《方案》提出了明确的工作目标，要求到2020年，贫困人口通过参与生态保护、生态修复工程建设和发展生态产业，收入水平明显提升，生产、生活条件明显改善。贫困地区生态环境有效改善，生态产品供给能力增强，生态保护补偿水平与经济社会发展状况相适应，可持续发展能力进一步提升。力争组建1.2万个生态建设扶贫专业合作社[其中造林合作社（队）1万个、草牧业合作社2000个]，吸纳10万贫困人口参与生态工程建设；新增生态管护员岗位40万个（其中生态护林员30万个、草原管护员10万个）；通过大力发展生态产业，带动约1500万贫困人口增收。
（三）森林碳汇扶贫
森林碳汇扶贫是生态扶贫机制的创新。森林碳汇扶贫是把生态建设、应对气候变化与脱贫攻坚融为一体的有益探索，有助于加快绿水青山向金山银山的转变，把生态优势有效转变为经济优势。
《方案》中明确提出，要探索碳交易补偿方式，结合全国碳排放权交易市场建设，积极推动清洁发展机制和温室气体自愿减排交易机制改革，研究支持林业碳汇项目获取碳减排补偿，加大对贫困地区的支持力度。2014年，国家林业局印发《关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》[30]，明确要求要完善CDM林业碳汇项目交易、推进林业碳汇自愿交易、探索碳排放权交易下的林业碳汇交易。鼓励各地根据实际需求，积极组织开发林业碳汇项目方法学，为开展林业碳汇自愿交易提供必要的技术规范。
2018年，国务院出台《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》[31]，提出通过在有劳动能力的贫困人口中新增选聘生态护林员、草管员，加大对贫困地区天然林保护工程建设支持力度。探索天然林、集体公益林托管，推广“合作社+管护+贫困户”模式，吸纳贫困人口参与管护。推进贫困地区低产低效林提质增效工程，深化贫困地区集体林权制度改革，鼓励贫困人口将林地经营权入股造林合作社，增加贫困人口资产性收入。完善横向生态保护补偿机制，让保护生态的贫困县、贫困村、贫困户更多受益。同时，鼓励纳入碳排放权交易市场的重点排放单位购买贫困地区林业碳汇。
在此之后，生态环境部办公厅印发的《生态环境部定点扶贫三年行动方案（2018—2020年）》[32]和《关于生态环境保护助力打赢精准脱贫攻坚战的指导意见》[33]等文件明确提出，将深度贫困县纳入重点生态功能区转移支付范围，加大转移支付力度；优先承接贫困地区的规划环评编制项目，费用减免；将贫困地区林业碳汇项目优先纳入全国碳排放权交易市场抵消机制，在林业碳汇参与碳市场交易、有机产业发展、干部选派、试点示范等方面进一步向深度贫困地区倾斜。
自2017年正式启动全国统一碳交易市场后，2018年底，国家发改委等9部门印发了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》[34]，提出将森林碳汇优先纳入碳交易市场，并引导碳交易履约企业和对口帮扶单位优先购买贫困地区森林碳汇项目产生的减排量。
2018年，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》[35]，在二十一章第三节中明确指出“建立健全用水权、排污权、碳排放权交易制度，形成森林、草原、湿地等生态修复工程参与碳汇交易的有效途径”，重点推动碳汇交易，健全生态保护补偿机制，推动碳汇在乡村振兴中的重要作用。国家林业局在义乌建立了全国林业碳汇交易试点平台，为碳汇交易提供了良好的交易条件，将来碳汇交易的制度和机制完善后，必将成为生态保护地区脱贫致富的重要路径。
在地方层面，各地政府积极参与碳汇交易，探索森林的碳汇益贫途径。2018年，河南省人民政府印发《森林河南生态建设规划（2018—2027年）》[36]，要求加强碳汇林业建设，建立健全林业碳汇监测体系，推进生态扶贫建设。河南省新县抓住国家生态扶贫规划实施机遇，积极申报碳汇造林富农项目，拓宽贫困群众增收渠道。以河南省少有的森林碳汇交易项目——新县沙窝镇碳汇造林富农项目为例，2017年该项目共涉及林地5430亩，年均“碳减排量”约6600余吨，年可实现收入20多万元，200余名贫困群众从中受益。
广东省韶关市明确提出，要认真落实全省“一核一带一区”功能区发展战略，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持生态优先、绿色发展，不断提高生态发展综合效益，大力发展生态农业、生态旅游、生态工业，争当全省生态文明建设排头兵，努力在高水平生态保护中实现高质量发展。[37]2018年以来，该市发改局积极推广林业碳普惠试点成果，在全市7个县（市、区）筛选出条件成熟的64个省定贫困村和1个少数民族村成功开发林业碳普惠项目，目前，第一批已成功获得省发改委备案签发，共计307805吨，并成功在广碳所完成交易，交易额为502.34万元，预计全部成交后将为参与开发的65个贫困村带来一次性收入1700多万元，每个村平均收入可达26万元。
2018年，贵州省人民政府印发《贵州省生态扶贫实施方案（2017—2020年）》[38]，实施碳汇交易试点扶贫工程，以14个深度贫困县、20个极贫乡镇、2760个深度贫困村的森林碳汇资源开发为重点，引导贫困地区碳汇交易。此外，贵州还开展单株碳汇精准扶贫试点工作，把贫困户拥有的符合条件的林地资源，以每一棵树吸收的二氧化碳作为产品，通过单株碳汇精准扶贫平台，面向全社会进行销售。购买林木二氧化碳的资金将全部汇入对应贫困户的账户，以帮助贫困户增加收入。以此探索“互联网+生态建设+精准扶贫”的扶贫新模式，助力贵州扶贫工作和生态建设。
2019年，福建省永安市为促进村财增收，助力脱贫攻坚，印发《永安市实施竹林经营碳汇开发助力脱贫攻坚试点工作方案》[39]，要求开发符合国家温室气体减排要求的竹林经营碳汇项目，实现竹林碳汇交易，以推动竹林科学经营和生态经营，实现竹林可持续经营、提高竹产业竞争力。同时增加村财收入，为乡村振兴战略做出贡献。
在世界各国积极应对全球气候变暖，我国实施精准扶贫精准脱贫、乡村振兴战略和推进生态文明建设的背景下，抢抓中国落实《巴黎气候变化协定》及2017年中国全面启动全国碳交易市场的时代机遇，在已有的良好基础上，无论是国家宏观层面的政策支持和资源倾斜，还是中微观层面的各地区相继开展森林碳汇扶贫项目试点建设，都加快了脱贫攻坚战探寻新途径、取得新成果、形成新亮点的进程，同时，对中国借力森林碳汇推进精准扶贫提供可复制、可推广的案例和实践经验具有重要的现实意义与实践价值。
[1]漆雁斌：《林业碳汇管理研究》，中国农业出版社，2015。
[2]详见外交部网站，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/t1201175.shtml，2016年7月11日。
[3]详见中国碳交易网，http：//www.tanjiaoyi.com/article-5811-1.html，2014年12月20日。
[4]详见中国清洁发展机制网，http：//cdm.ccchina.org.cn/NewItemAll2.aspx，2017年8月31日。
[5]详见中国林业网，http：//www.forestry.gov.cn/zlszz/4249/16098/3.html，2006年12月28日。
[6]详见人民网，http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2007-10/25/content_27198418.htm，2007年10月25日。
[7]详见中央政府网，http：//www.gov.cn/ldhd/2007-06/01/content_633314.htm，2007年6月3日。
[8]详见中央政府网，http：//www.gov.cn/gzdt/2010-07/06/content_1646408.htm，2010年7月6日。
[9]详见中国林业网，http：//www.forestry.gov.cn/portal/thjj/s/4912/content-825958.html，2011年5月10日。
[10]详见中国林业网，http：//www.forestry.gov.cn/main/4818/content-797030.html，2008年8月18日。
[11]详见中国林业网，http：//www.gov.cn/gzdt/2009-08/13/content_1390716.htm，2009年8月13日。
[12]详见中国林业网，http：//www.forestry.gov.cn/main/4818/content-797384.html，2011年8月30日。
[13]详见中国林业网，http：//www.forestry.gov.cn/portal/main/govfile/13/govfile_1885.htm，2011年12月31日。
[14]详见中国林业网，http：//www.gov.cn/gzdt/2009-11/09/content_1459811.htm，2009年11月9日。
[15]详见中央政府网，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2009/content_1220471.htm，2009年12月31日。
[16]详见中央政府网，http：//www.gov.cn/gzdt/2012-02/01/content_2055853.htm，2012年2月1日。
[17]详见国家发改委网，http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201201/t20120113_456506.html，2011年10月29日。
[18]详见中央政府网，http：//www.gov.cn/zwgk/2011-09/07/content_1941731.htm，2011年8月31日。
[19]详见湖北碳排放交易权中心网，http：//www.hbets.cn/index.php/index-view-aid-693.html，2012年6月13日。
[20]详见中国碳交易网，http：//www.tanjiaoyi.com/article-24153-1.html，2018年4月19日。
[21]详见中国碳排放交易网，http：//www.tanpaifang.com/tanguwen/2014/1016/39229. html，2014年10月16日。
[22]详见中央政府网，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-05/05/content_2857363.htm，2015年5月5日。
[23]详见中央政府网，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-05/23/content_5075886.htm，2016年5月23日。
[24]详见中国林业网，http：//www.forestry.gov.cn/main/4461/content-862588.html，2016年4月11日。
[25]详见中央政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-11/25/content_5137532.htm，2016年11月25日。
[26]详见中国林业网，http：//www.forestry.gov.cn/main/4461/content-995720.html，2017年7月7日。
[27]详见中国绿化基金网，http：//www.forestry.gov.cn/lhjj/1683/content-880836.html，2016年6月17日。
[28]详见中国林业网，http：//www.forestry.gov.cn/portal/main/s/228/content-871385.html，2016年5月11日。
[29]详见中央政府网，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-01/24/content_5260157.htm，2018年1月24日。
[30]详见中国林业网，http：//www.forestry.gov.cn/main/72/content-675073.html，2014年4月29日。
[31]详见中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-08/19/content_5314959.htm，2018年6月15日。
[32]详见生态环境部网站，http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk05/201901/t20190108_688906.html，2018年12月10日。
[33]详见生态环境部网站，http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/201901/t20190108_688904.html，2018年12月7日。
[34]详见中国政府网，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/11/content_5357007.htm，2019年1月11日。
[35]详见新华社网，http：//politics.people.com.cn/n1/2018/0926/c1001-30315263-2.html，2018年9月26日。
[36]详见河南省人民政府网，http：//www.henan.gov.cn/2018/09-21/692208.html，2018年9月21日。
[37]详见南方日报，http：//www.sohu.com/a/246276951_161794，2018年8月10日。
[38]详见六盘水市人民政府网，http：//www.gzlps.gov.cn/zw/jcxxgk/zcwj/szfwj/201801/t20180115_1571938.html，2018年1月15日。
[39]详见永安市人民政府网，http：//www.ya.gov.cn/zfxxgkzl/zfxxgkml/qtyzdgkdzfxx/201905/ t20190528_1302651.htm，2019年5月16日。