第二节 积极开展项目试点推广应用，探索森林碳汇多重效益（2008～2011年）

受全球气候谈判的推动，以及《公约》《京都议定书》等文件的出台，2007年，联合国第十三次缔约方会议通过了“巴厘路线图”，强调减少毁林和森林退化导致的排放，以及通过森林保护、森林可持续管理、增加森林面积而增加的碳汇。由此，包括中国在内的各国将保护现有森林、改善森林管理和增加森林面积作为应对气候变化的重要路径选择，森林所带来的应对气候变化的“碳效益”得到高度重视。同时，在森林碳汇活动的实施过程时，森林碳汇兼具的生态、社会和经济效益等“非碳效益”也得到探索、确认和推广，如通过实施森林碳汇项目，获得的资金可以用于所在地的生物多样性保护，助力社区可持续发展，提高农户生计水平等。

（一）森林碳汇项目试点

2009年9月，在联合国气候变化峰会上，时任国家主席胡锦涛向全世界宣布，中国将大力增加森林碳汇，争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米（即“双增目标”）。2010年的《政府工作报告》则在正文后对“森林碳汇”的概念给出了注释，这在历史上是第一次。开展碳汇造林，正是发展碳汇林业、实现林业“双增目标”、履行我国承诺的措施。

2010年，国家林业局发出《关于开展碳汇造林试点工作的通知》^[8]（下称《通知》），宣布正式启动碳汇造林试点工作。碳汇造林有一套严格的标准。《通知》特别强调，只有按照碳汇造林标准造的林才是碳汇林。相比普通的造林，碳汇造林是严格按照气候变化的方法学实施的造林活动。它突出了森林的碳汇功能，增加了碳汇计量监测等内容，强调了森林的多重效益，并提出了相应的技术要求。

2011年，国家林业局下发了《碳汇造林技术规定（试行）》^[9]（下称《规定》），严格规定了碳汇造林的方法和技术问题。《规定》对选点做了说明：碳汇造林的实施地点要优先考虑生态区位重要和生态环境脆弱的地区。选点应同时满足四项条件：第一，至少自2000年1月1日以来一直是宜林荒山荒地、宜林沙荒地和其他宜林地，根据当地实际情况，可放宽至2005年1月1日前；第二，造林地权属清晰，具有县级以上人民政府核发的土地权属证书；第三，适宜树木生长，预期能发挥较大碳汇功能；第四，有助于促进当地生物多样性保护、防治土地退化、促进地方经济社会发展等多种效益。综合这四项条件，上述从黑河到腾冲的地理等分线成为适宜碳汇造林最集中的实施地点。

除了以上四点之外，各种细节也必须满足碳汇造林的方法。在树种方面，要优先选择固碳能力强的树种，但也要兼顾生态、经济和社会效益。这意味着桉树等吸碳树种并不一定是优先选择。此外，要优先选择稳定性好、抗逆性强的树种，还要因地制宜地确定阔叶与针叶树的比例，营造混交林，防止树种单一化。在种植方面，对整地、栽植密度、施肥、抚育与管理等一系列活动都进行了规范。

（二）森林碳汇的生态效益

森林碳汇的生态效益除了应对气候变化，还体现在保护生物多样性方面。《马拉喀什协定》首次阐释了森林碳汇和生物多样性之间的关系，即“实施森林碳汇的土地利用、变化以及林业经营活动，应当有助于生物多样性的保护和实现自然资源的可持续利用”，并将生物多样性纳入森林管理概念，第一次明确地将森林碳汇的林业活动和生物多样性联系起来。2007年，联合国第十三次缔约方会议通过了“巴厘路线图”，正式提出利用森林碳汇应对气候变化的机制，即通过市场化的手段“减少毁林和森林退化导致的排放，以及通过森林保护、森林可持续管理、增加森林面积而增加的碳汇”机制（以下简称“REDD+机制”）。REDD+机制把森林保护与气候变化结合在一起，并为发展中国家在开展REDD+活动中保障生物多样性安全提供了配套措施。在REDD+机制资金支持方面，2011年，德班气候大会启动“绿色气候基金”，主要用于支持发展中国家包括REDD+计划在内的方案、项目、政策和其他活动。

为响应REDD+机制下的森林碳汇开发，中国加快植树造林步伐，增加森林碳汇功能。2008年，国家林业局植树造林司发布《关于加强林业应对气候变化及碳汇管理工作的通知》^[10]，要求进一步开展植树造林，加强森林可持续经营，提高森林质量，严格禁止乱砍滥伐、非法征占林业，努力增加碳汇。2009年，国家林业局出台《关于加强碳汇造林管理工作的通知》^[11]，从对现有碳汇造林项目实行备案制度、对新开展的项目实行注册登记制度、健全组织制度三个方面加强碳汇造林管理。2011年，国家林业局出台的《林业发展“十二五”规划》^[12]，要求加强森林经营，提高森林覆盖率，增加蓄积量，增强固碳能力。2011年底，国家林业局办公室印发了《林业应对气候变化“十二五”行动要点》^[13]，要求继续推进造林绿化，扩大森林面积，着力加强森林经营，提高森林质量，努力防控森林灾害，切实强化森林、湿地、荒漠生态系统和生物多样性保护，不断增加林业碳储量，提高林业减缓和适应气候变化能力，为促进经济社会可持续发展做出积极贡献。

（三）森林碳汇的社会效益

开展森林碳汇项目具有重要的社会效益。从国际来看，森林碳汇项目的开展加强了国际的交流合作，继续推动了全球合作应对气候变化新格局、新经验的形成。对发展中国家而言，发展森林碳汇项目可以获得发达国家的资金、技术支持，从而促进自身的可持续发展。

从国内来看，森林碳汇项目的开展有利于提高基层社会治理能力和治理水平，为当地居民带来生计技能和良好的人居环境等。2009年，国家林业局发布《应对气候变化林业行动计划》^[14]，确定了5项基本原则、3个阶段性目标，实施22项主要行动，指导各级林业部门开展应对气候变化工作。其中5项基本原则是，坚持林业发展目标和国家应对气候变化战略相结合，坚持扩大森林面积和提高森林质量相结合，坚持增加碳汇和控制排放相结合，坚持政府主导和社会参与相结合，坚持减缓与适应相结合，进一步强调公众参与增加碳汇。同年，国务院颁布《中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》^[15]，提出“要建设现代山林，发展山区林特产品、生态旅游业和碳汇林业”，强调了森林碳汇的多重效益。

2012年，国家林业局发布《林业应对气候变化“十二五”行动要点》^[16]，鼓励社会公众和社区群众参与植树造林，在增加碳汇的同时，也增强当地居民的自然保护意识，改善社区人居环境，带动当地基础设施建设和文化服务建设。同时，进一步提升各级林业部门森林治理的能力。继续推进保护和发展森林相关立法，加大执法力度，进一步完善林权制度改革，探索公平碳汇权和相关利益分享机制，面向基层开展林业应对气候变化相关知识培训和宣传，增强基层林业部门和林区群众参与、实施林业应对气候变化行动的能力；面向社会，积极鼓励企业、团体、个人等参与植树造林、保护森林、保护和增加森林碳汇、应对气候变化的行动。

（四）森业碳汇的经济效益

森林碳汇的经济效益体现在为当地居民创造就业机会、增加收入以及促进农村反贫困。为了鼓励农户经营森林碳汇增加收入水平，充分发挥森林碳汇的经济效益，我国积极推动碳交易市场的建立和完善。

2010年，全国首家以增汇减排、应对气候变化为目标的全国性公募基金会——中国绿色碳汇基金会成立，为企业、组织和公众搭建了一个通过林业措施“储存碳信用、履行社会责任、增加农民收入、改善生态环境”四位一体的公益平台，使得社会力量参与林业应对气候变化活动成为可能，据此，林业碳汇交易也随着国内碳市场试点的启动日益受到社会各界的关注，更多的林业碳汇减排量进入了国内外碳市场交易。

2011年，国家发改委出台《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》^[17]，同意北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。2011年，《“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》^[18]要求严格落实节能减排目标责任，进一步形成政府为主导、企业为主体、市场有效驱动、全社会共同参与的推进节能减排工作格局，提出开展碳排放交易试点，建立自愿减排机制。

2012年，《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》^[19]提出逐步建立碳排放交易市场，发挥市场机制在推动经济发展方式转变和经济结构调整方面的重要作用。国家层面的政策出台为森林碳汇项目经济效益的发挥奠定了交易制度基础。

地方层面，北京市自2013年开始由人大、政府及发改委出台的关于碳减排工作的各项政策、规定、通知，内容涵盖碳排放权交易试点、交易单位、交易管理办法、排放权抵消管理办法、排放总量控制等多个领域和内容。天津市自2013年也出台了近10个政策、通知等，涵盖碳交易试点工作开展、碳市场交易管理、试点企业配额分配方案以及控制温室气体排放工作实施方案等，为天津市碳市场的稳定运行和节能减排目标的实现提供了政策保障。广东省自2012年出台了10余个政策、通知及暂行办法等，除了碳交易试点工作实施、碳市场交易管理、配额分配方案之外，还包括自愿减排量使用、盘查、核查报告报送等内容。^[20]

在交易体系方面，2014年10月，全国首个农户森林经营碳汇交易体系——临安农户森林经营碳汇交易体系发布，42名农户售出“碳汇”^[21]，该体系的创新性在于使农户直接经营森林，获得森林碳汇收益，为林业生产周期长、短期内林农难有收益的问题提供了一种解决思路，对扩大中国林业碳汇交易市场提供了有益借鉴。