第一节 实施减排固碳应对气候变化，构建国际合作治理框架（1990～2007年）

气候变化是当今人类生存和发展面临的严峻挑战，是国际社会普遍关注的重大全球性问题。国际社会对林业的碳汇功能已形成高度共识，认为林业措施是有效应对气候变化的重要途径。我国也将发展林业作为应对气候变化的战略选择。

（一）国际合作治理框架的形成（1990～2000年）

1990年12月，联合国大会决定成立一个政府间谈判委员会（INC）拟定全球合作治理气候变化文本。1991年2月，INC召开第一次会议，经历5次会议于1992年5月在巴西里约热内卢签署了《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》），并于1994年3月21日正式生效，体现出当时国际社会对可持续发展和应对气候变化高度的期望和热情。《公约》是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在应对全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。截至2016年6月底，共有197个缔约方。^[2]

《公约》最重要的成果有三个方面：公约目标、基本原则和各方承诺。首先，《公约》第二条明确提出其目标：减少温室气体排放，减少人为活动对气候系统的危害，减缓气候变化，增强生态系统对气候变化的适应性，确保粮食生产和经济可持续发展。可以看出，目标主要分为两层含义，一是将稳定大气中温室气体的浓度作为应对气候变化的手段；二是要规避气候变化所带来的风险，包括生态系统适应能力、粮食生产安全和经济可持续发展。

其次，《公约》建立了国际合作治理应当遵循的基本原则，包括公平原则、共同但有区别的责任、各自能力原则、可持续发展原则、鼓励合作原则、国情原则和成本有效性原则等。这些原则基本考虑了国际合作治理应对气候变化的各个方面，为此后20多年的国际合作治理应对气候变化进程向正确方向迈进提供了保障。

除了目标和基本原则，《公约》还明确了各缔约方的承诺，规定了各缔约方都应当积极采取措施减排固碳，到2000年将温室气体排放降低到1990年的水平，同时将世界各国分为两大类：附件Ⅰ国家和非附件Ⅰ国家。附件Ⅰ国家主要包括俄罗斯联邦、波罗的海等对气候变化负有较大历史责任的工业化国家；非附件Ⅰ国家主要由发展中国家构成。考虑到发展中国家的优先和紧迫任务是实现经济社会发展和消除贫困，因此，没有为发展中国家设定约束性温室气体减排任务，而是要求发达国家率先减排，并向发展中国家提供资金、技术支持，发展中国家在得到发达国家资金、技术的支持下，采取相应的措施减缓和适应气候变化。

此后，1995～2018年，经过24次《公约》缔约方会议，先后制定了《京都议定书》（1997年）和《哥本哈根协议》（2009年），建立了“德班平台”（2011年），通过了《巴黎协定》（2016年），持续为国际应对气候变化构建合作治理框架指引正确的方向。

《公约》通过后，1997年12月，由149个国家和地区的代表在日本京都通过了《京都议定书》，旨在减少全球温室气体排放。作为朝着《公约》既定方向迈出的关键一步，《京都议定书》的重要性首先体现在它设定了具有法定约束力的量化指标，不仅规定了所有发达国家在2008～2012年必须将温室气体的排放量相比于1990年削减5.2%的集体目标，还为每个国家设定了各自的减限排任务，同时规定，包括中国和印度在内的发展中国家可自愿制定削减排放量目标。

《京都议定书》的另一项重要成果是根据《公约》的成本有效性原则，通过经济手段为承担减排义务的缔约方提供了履约的灵活机制，包括联合履约（Joint Implementation，JI）、排放贸易（Emissions Trading，ET）和清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）三种灵活履约机制，如发达国家联合执行限制或减少温室气体排放或增加碳汇项目，共享排放减量单位。另外，允许发达国家与发展中国家进行项目级减排量抵消额的转让与获得，从而在发展中国家实施温室气体减排项目。

从实施效果来看，这三种灵活履约机制的设立不但达到了最初的设计目的，证明了经济减排手段的有效性，而且取得了巨大的额外效应——CDM在发展中国家开展，对促进可再生能源的发展和提高发展中国家应对气候变化的意识，以及在更大范围开展减排行动的信心做出了巨大的贡献，CDM产生的效果对于后续新进程的启动打下了良好的基础。

（二）CDM机制的发展（2001～2003年）

《京都议定书》承认森林碳汇对减缓气候变暖的贡献，并要求各国加强森林可持续经营和植被恢复及保护，允许发达国家通过向发展中国家提供资金和技术，在发展中国家开展造林再造林碳汇项目，将项目产生的碳汇额度用于抵消其国内的减排指标。在此后一系列气候公约国际谈判中，国际社会对森林吸收二氧化碳的汇聚作用越来越重视。《波恩政治协议》（2001年）、《马拉喀什协定》（2001年）均将造林再造林等林业活动纳入《京都议定书》的CDM，鼓励各国通过绿化、造林来抵消一部分工业源二氧化碳的排放，原则上同意将造林再造林作为第一承诺期合格的CDM，这意味着发达国家可以通过在发展中国家实施林业碳汇CDM项目抵消其部分温室气体排放量。

2003年12月召开的《公约》第九次缔约方大会，国际社会已就将造林再造林等林业活动纳入碳汇CDM项目达成了一致意见，制定了新的运作规则，为正式启动实施造林再造林碳汇CDM项目创造了有利条件。CDM项目的实施，在帮助附件Ⅰ国家以较低的成本实现其减排温室气体承诺的同时，也通过对先进和适用技术的引进，为发展中国家实施可持续发展战略提供了有利契机，是一种双赢的选择。

我国CDM项目始于2002年，荷兰政府与中国政府签订内蒙古自治区辉腾锡勒风电场项目，开启了CDM进入中国的起点。通过CDM项目，我国积极参与国际碳市场交易。自2002年以来，我国的CDM项目迅速发展，2006年取代印度成为CDM项目第二大国。截至2014年，国家发改委批准的全部CDM项目共计5058个，在CDM执行理事会成功注册的中国CDM项目共计3802个；全球累计的核证减排量（CER）共计14.68亿吨二氧化碳，中国居第一位，占总量的60%以上。^[3]截至2017年，已获得CERs签发的中国CDM项目共计1557个。^[4]

（三）中国林业应对气候变化（2004～2007年）

在国际气候变化应对与治理层面，中国不仅是第一批签署《公约》及《京都议定书》的国家，还在国内实施了一系列政策措施，积极用实际行动应对气候变化。

一是积极探索碳汇试点工作。2004年，我国碳汇工作开始起步，主要集中在碳汇评价研究和CDM项目开展上。2006年，在世界银行的支持下，全球首个CDM碳汇造林项目——“中国广西珠江流域再造林项目”在我国广西实施，为全球开展CDM碳汇项目提供了示范，在国际上产生了积极影响。四川、云南等省也利用保护国际筹集的资金，启动了碳汇试点工作。2006年，国家林业局碳汇管理办公室发布《关于开展清洁发展机制下造林再造林碳汇项目的指导意见》^[5]，旨在推进清洁发展机制下造林再造林碳汇项目及相关工作。

二是高度重视应对气候变化国家战略的制定。党的十七大指出：“加强水利、林业、草原建设，加强荒漠化石漠化治理，促进生态修复。加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候作出新贡献。”^[6]2007年，国务院正式发布《中国应对气候变化国家方案》^[7]，它是中国第一个应对全球气候变化的综合性政策文件，也是发展中国家在该领域的第一个国家方案。《中国应对气候变化国家方案》全面阐述了我国2010年前应对气候变化的主要举措，并明确把林业纳入我国减缓气候变化的6个重点领域和适应气候变化的4个重点领域，提出林业增加温室气体吸收汇、维护和扩大森林生态系统整体功能、构建良好生态环境的政策措施，进一步突出强调了林业在应对气候变化中的特殊地位和发挥的作用。

三是积极推进应对全球气候变化的国家能力建设。早在1990年，国务院就成立了“国家气候变化对策协调小组”，负责中国气候变化领域重大活动和对策。从2003年开始，国家林业局相继成立了气候办、碳汇办、能源办等一系列林业应对气候变化管理机构，率先规划了本行业应对气候变化工作。2007年，“国家应对气候变化及节能减排工作领导小组”成立，负责研究制定国家应对气候变化的重大战略、方针与政策。在此之后，“国家发改委应对气候变化司”和“国家能源会”也相继成立，使中国林业碳管理有计划、有措施、有保障地开展起来。

需要强调的是，发展林业一直是我国应对气候变化的战略选择。除了这一阶段我国林业建设积极参与应对气候变化之外，在此之后，林业碳汇在推进生态文明建设、拓展国家碳排放空间、构建人与自然和谐相处的生存环境等方面也凸显出不可替代的作用。