第一章 绪论

第一节 选题背景与研究意义

森林是陆地生态系统中最大的碳库，在吸收二氧化碳、降低大气中的温室气体浓度、减缓全球气候变暖等方面具有十分重要且独特的作用。开展碳汇造林再造林、森林可持续经营或减少毁林已成为国际社会公认、积极倡导的适应和减缓气候变化的重要应对策略，也是《中国应对气候变化国家方案》^[1]的重要内容。随着后京都时代的来临，尤其是随着基于京都或非京都市场的碳汇造林再造林项目在贫困地区纷纷试点开展，有关森林碳汇与反贫困的内在联系，日益成为新时期国内外森林碳汇研究和实践关注的新兴议题。

一 选题背景

（一）森林碳汇是世界应对气候变化和反贫困共赢的重要内容

应对气候变化和反贫困是当今世界共同的重要历史使命，不仅关系着人类的生存与发展，而且关系着世界的稳定、和谐与繁荣。清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）作为《京都议定书》（Kyoto Protocol，1997年）确立的三种灵活减排机制之一，其中国际社会达成的有关森林碳汇的核心理念是要求发达国家通过在发展中国家投资减排或固碳项目履行减限排承诺的同时，能够为项目实施东道国提供额外的资金和先进技术，积极帮助发展中国家缓解贫困。近年来，随着后京都时代的来临以及“巴厘路线图”（Bali Roadmap，2007年）、《哥本哈根协议》（Copenhagen Accord，2009年）、《巴黎协定》（The Paris Agreement，2016年）等一系列国际应对气候变化文件的起草或签订，与其他减排方式相比，具有更经济、更高效的优点的森林碳汇逐渐成为二氧化碳减排的重要替代方式。伴随碳汇计量技术和市场交易规则的日趋完善，国际森林碳汇交易市场及其产业快速发展，森林碳汇在适应、减缓气候变化和反贫困方面所发挥的不可替代的作用得到了国际社会的广泛认可和高度重视，日益成为人类实现应对气候变化和反贫困共赢的重要内容。

（二）森林碳汇是中国落实增汇减排承诺和惠农扶贫的重要举措

根据《京都议定书》和《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Conventionon Climate Change，UNFCCC或FCCC）确定的“共同但有区别的责任”原则，尽管中国目前暂不承担强制减排温室气体的义务，但作为一个负责任的发展中大国和温室气体排放量大国，中国政府一直致力于降低二氧化碳等温室气体排放、减缓全球气候变暖，特别对林业在应对气候变化中的战略地位和独特作用给予了高度关注，对发展森林碳汇、开展碳汇造林再造林及其相关工作给予了充分重视和积极支持。在中央政府及各部委颁布和实施的《中国应对气候变化国家方案》《“十二五”控制温室气体排放工作方案》^[2]《林业应对气候变化“十三五”行动要点》^[3]《林业适应气候变化行动方案（2016—2020年）》^[4]《关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》^[5]《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》^[6]等一系列文件和政策支持下，国内森林碳汇交易市场及其产业发展初具规模，基于“京都规则”和“非京都规则”的森林碳汇项目与日俱增。尤其是伴随着立足国内市场的中国核证自愿减排标准（CCER）以及鼓励减贫的“熊猫标准”（PS）的实施，2017年在全国七个碳排放交易试点的基础上，正式启动的中国碳排放交易市场将超过欧盟碳市场^[7]，迅速达到史无前例的交易规模，森林碳汇日益成为我国积极参与应对气候变化国际合作、履行增汇减排承诺、解决惠农扶贫问题等的重要组成部分。在此基础上，2018年1月，国家发展改革委、国家林业局、财政部、水利部、农业部和国务院扶贫办等六部委联合印发了《生态扶贫工作方案》^[8]，明确要求结合全国碳排放权交易市场建设，积极推动清洁发展机制和温室气体自愿减排交易机制改革，研究支持林业碳汇项目获取碳减排补偿，加大对贫困地区的支持力度，将森林碳汇扶贫提升到前所未有的高度。

（三）森林碳汇是西南民族地区推进生态文明建设和绿色减贫的重要机遇

西南民族地区生态区位极其重要，宜林地等资源非常丰富，气候和土壤等立地条件均极为适宜树木生长，是世界重要的天然碳库，具备开发森林碳汇项目得天独厚的优势，是中国“应对气候变化林业行动计划”重点实施区域，也是国家森林碳汇发展优先布局区和项目主要试点区。其试点工作起步早，并已走在全国前列，如截至2017年，我国在联合国清洁发展机制执行理事会（Executive Board，EB）注册清洁发展机制森林碳汇项目5个，西南地区就占了2个。以诺华川西南林业碳汇、社区和生物多样性项目，中国四川西北部退化土地的造林再造林项目，云南腾冲小规模再造林景观恢复项目，“熊猫标准”下的云南西双版纳竹林造林项目，华特迪士尼川西南大熊猫栖息地恢复森林碳汇项目，中国绿色碳汇基金会公益项目等为代表的森林碳汇项目主要实施区，主要集中在四川、云南和贵州等省的边远贫困山区。这些项目实施区往往既是少数民族和贫困人口的集中分布区，绝大部分也是我国集中连片特困地区和主体功能区分类中的限制开发区或禁止开发区。森林碳汇项目的实施不仅为这些边远贫困地区带来了经济收入、就业机会和新技术，而且为率先在民族地区实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，尤其是加快西南民族地区绿色减贫发展、将绿水青山“变现”金山银山和同步全面建成小康社会提供了新契机、新途径与新手段。

综上所述，在世界各国对应对气候变化和反贫困这两个全球性问题给予了高度重视，中国大力实施精准扶贫精准脱贫、乡村振兴战略和推进生态文明建设等宏观背景下，本书选取在西南民族地区陆续试点实施，并已进入前期造林或再造林的具有代表性的“京都规则”或“非京都规则”的森林碳汇项目进行实证研究，研究结论具有说服力，提出的政策建议对我国乃至世界探索契合区域经济、社会、文化特点的森林碳汇扶贫战略、实践模式及其可持续发展路径，实现应对气候变化与反贫困双赢都具有重要的理论借鉴和实践启示价值。

二 研究意义

（一）现实意义

尽管当前我国森林碳汇项目开展主要集中在边远贫困地区，西南地区主要集中在少数民族地区，然而，一个不容忽视的问题是，作为市场机制主导的森林碳汇项目，其核心目标与关键是实现碳交易，很难自动关注和达成贫困人口受益和发展机会创造的社会扶贫核心目标。因此，如何发挥政策的支持和干预作用，制定相应的引导性、激励性、保障性和规范性政策，规制市场运行，从而促进在项目的规划设计、认证注册、组织建设、监测评估等环节中突出扶贫的内容和行动，提升目标人口瞄准、减贫路径、益贫效果以及监测的精准性，确保目标减贫农户能够真正从项目开发中受益，防止出现贫困地区自然资源外部化和去贫困农户化的现象就显得极为重要。本研究成果对更好地发挥西南民族地区开发森林碳汇项目得天独厚的优势和巨大的碳汇扶贫潜力，推进绿水青山“变现”金山银山，实现新形势下美丽中国、政治稳定、民族团结、社会和谐等建设都具有特殊、重要的现实意义与实践价值。

（二）理论价值

减贫是包括森林碳汇项目在内的众多生态补偿项目最常见的目标。基于生态补偿项目社会公平性考虑和项目实施的客观扶贫效果，有关生态补偿与缓解贫困关系的研究成为近年来国内外生态补偿研究中普遍关注的议题，但迄今对于二者之间权衡关系以及如何更有效地发挥生态补偿的减贫潜力等研究都亟待深入。^[9]本研究将森林碳汇扶贫视为贫困研究和生态补偿研究的一个交叉点，着力探讨如何促使森林碳汇产业及其项目开发更有利于贫困人口受益和发展机会创造，这既是贫困研究领域的核心问题，也是生态补偿研究、包容性增长研究等相关领域研究的重要组成部分，从而不仅能为扶贫理论创新和生态补偿理论拓展提供新的研究视角、路径和方法，而且能将减贫工具设计、路径选择与制度安排等都向前推进一步。

综上，本研究无论从理论上，还是从森林碳汇扶贫实践上来看，都是处于前沿性并值得深入探讨的课题，有着重要的学术和实践价值，无疑是当前和未来一段时期亟须探讨和解决的重大课题之一。