专栏一 内涵要素篇
北京城市发展动力推进国际交往中心的延伸
——基于张庭伟[1]“城市政体理论”的研究和探讨
谢鹏 傅骁[2]
摘要：“政府力”、“市场力”与“社会力”的合力物化，推进了城市空间布局的演变，实现了存量更新与增量拓展。其中，高速交通路线打造的综合区位优势，因其兼具可达性、通达性与集聚性效应，构成了推动城市发展的新动能。北京国际交往中心建设所拥有的交通区位优势，推进了城市空间布局的存量更新，奠定了国际大都市的基底；推进了城市空间布局的增量拓展，实现了城市空间布局的重心转移。北京逐步形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构和综合交通区位优势，由“单中心”封闭式空间发展模式向“多中心”均衡式空间发展模式演变，国际交往中心也随之向外延伸，形成了“三圈”：“核心圈”，即“一核”“一主”；“外延圈”，即“一副”“两轴”“多点”“一区”；“协同圈”，即京津冀“环北京区域”。国际交往中心职能向外溢出，北京也亟须优化空间布局，进一步提升国际交往中心职能。
关键词：城市政体理论 综合交通区位优势 空间布局演变 国际交往中心 职能外溢
一 城市发展动力与空间布局演进
城市政体理论（Urban Regime Theory）是美国城市政治学理论的核心范式，它发轫于20世纪80年代初，发展于八九十年代，至21世纪达至巅峰。城市政体理论认为，城市空间布局意指“社会经济活动在特定空间内的非均质性分布”。城市不同部类经济集聚效应的变化导致市场行为人、常住居民选址的变化，并影响到城市土地的有效利用，使得城市空间布局表现出内部调整与外部扩展两种迹象，即原有的城市空间存量更新与增量拓展。存量更新是空间利用的集约化与空间重组的功能化双向并重的内涵式发展，而增量拓展则是在原有城市空间不足以容纳城市生产与生活时，将非城市建设用地转变为城市建设用地的过程。存量更新与增量拓展相互联系、互为因果。没有增量拓展，城市空间难以承接大规模产业与人口集聚，其内部功能结构的重组和存量更新将难以实现；而没有内部空间存量更新的推动，增量空间的外延式拓展也就失去了动力和支持。
城市空间布局的演变是城市内外诸多力量的合力物化，大致可分为“政府力”、“市场力”与“社会力”，分别代表了政府、市场与社会三大主体力量。[3]它们之间的相互作用推动了城市空间的存量更新与增量拓展，而城市则通过不断的存量更新与增量拓展以扩宽并优化空间布局（见图1）。在相同权重的假设下，“政府力”与“市场力”的合力将对城市空间布局的演变起到主导作用。[4]北京国际交往中心建设所拥有的交通区位优势就包含了“政府力”与“市场力”的双重作用，成为影响城市空间布局变化的新触媒。
图1 城市空间布局演变逻辑
二 综合交通区位的优化提升城市发展动力
高速交通路线所打造的综合区位优势，具有地理优越、交通便捷的特点，通过其交通优势形成“政府力”、“市场力”以及“社会力”的多重合力效应，在将城市空间向邻域拉动的同时，交通枢纽周边经济区、辐射带动区会逐渐形成并发展起来。北京、上海这种国际化都市，还会推进国际交往中心的延伸。由此，城市空间布局也将由“单中心”封闭式空间发展模式逐渐向“多中心”均衡式空间发展模式演变，并最终形成区域空间一体化的网络结构。[5]国际交往职能逐渐分散，呈现“多点开花”之势。可以说，城市形态每一阶段的变化都与交通条件的改善有着密切联系，而高速交通路线所打造的综合区位优势将极大地提升城市发展动力，从而促进城市空间的存量更新与增量拓展，以此加速该地区城市化与国际化进程（见图2）。具体而言，高速交通路线所打造的综合区位优势对提升城市发展动力、推动城市空间结构演进的效应主要表现在下述几个方面。
图2 综合交通区位优势对城市发展动力及空间布局的效应
（一）可达性效应
交通是运输的生命线，综合交通枢纽是运输的节点。高速的交通系统不仅提高了运输速度、节约了运输时间，而且进一步扩大了资本所能到达的空间范围。[6]从而在以市场经济和全球化为特征的这一时代，城市空间结构从“以经济活动部类为特征的水平结构到以经济活动层面为特征的垂直结构”成为可能。[7]由综合交通枢纽作为连接方式的多种高速运输方式一体化联运已成为克服地区间经济交往地理限制、满足跨地域生产体系需要的重要因素。由此，在全球化产业发展的新规律下，产业逐步向具有高度可达性的地区转移，引导地区产业结构变化，从而导致地区空间布局重构。对于国际化都市而言，国际会议、活动、项目都将往“新晋之地”倾斜。
（二）通达性效应
与可达性效应相伴而来的是高度的通达性效应。综合交通枢纽作为运输的节点，其涵盖了多种运输模式。这样，以高速为特征的交通系统通过可达性效应，在加强地区间资源跨区域合理流动的同时，也增强了地区内以及地区间交通运输的通达性。不仅资源的跨区域运输更为频繁与便捷，而且地区内城市交通也将随之改善，从而不断优化提升城内交通运输效率。城际以及城市内交通运输通达性由此提升。对于国际化都市而言，国际往来会增加，国际商务更便捷，地区国际会议、活动、项目的承办能力也会相应提升。
（三）集聚性效应
高速交通路线所打造的综合区位优势，尤其是具有机场、高铁、高速公路等高可达性元素的交通系统，对城市的经济、政治、文化以及社会活动将产生高度的吸附作用，特别是对高科技、高附加值、技术密集型产业以及与全球接轨的资源产业的集聚作用，成为区位集中的开端。它所带来的费用节约和利益增长带动进一步集聚，其内聚力通过倍数效应不断增强，向外扩散的辐射力也将随内聚力增强而增强。在这种集聚和扩散的共同作用下，一方面，综合交通枢纽所在地区的规模得以扩大；另一方面，该地区与周边组团、中心城区的联系得以增强，导致空间结构发生改变。对于国际化都市而言，伴随其集聚越来越多的优质资源，国际化程度也会越来越高。因此，综合交通区位优势是重要的集聚因子，从本质上引导着城市空间布局的改变以及国际交往中心的延伸。
三 北京交通区位优势与城市空间布局重心转移
（一）交通区位优势下的存量更新：奠定国际大都市基底
北京是中国的首都，是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，是一个拥有3000多年建城史和850多年建都史，充满了东方神韵与现代风采的国际大都市。北京交通基础设施完善，是全国铁路和航空枢纽。
铁路方面，北京铁路局所辖线路分布在北京、天津、河北“两市一省”及山东、河南、山西省的部分地区，是全国铁路网的重要枢纽，处于路网中枢位置。北京拥有京九铁路（北京—香港九龙）、京沪铁路（北京—上海）、京广铁路（北京—广州）、京哈铁路（北京—哈尔滨）、京包铁路（北京—包头）、京原铁路（北京—忻州原平）、京通铁路（北京—通辽）和京承铁路（北京—承德），这些都是国内铁路运输的重要线路。多条铁路干线共同构成以北京为中心，以天津、石家庄两个枢纽为支点的网状布局。在国际铁路运输方面，去往俄罗斯各地市、蒙古乌兰巴托和朝鲜平壤以及越南河内的列车均从北京发车。[8]随着高铁线路全面铺开，京沪两地纳入5小时经济圈，千里京沪一日行。
航空方面，北京首都国际机场是全球规模最大的机场之一，是中国国际航空的主要中心，距市中心25千米，几乎所有北京的国内国际航班均在首都国际机场停靠和起飞。机场到北京市区全线通高速，同时配有一条地铁专线，从东直门到达T2航站楼仅需15分钟。北京首都国际机场每天有94家航空公司近1700个航班将北京与世界上54个国家的244个城市紧密连接，是连接亚、欧、美三大航空市场最为便捷的航空枢纽。从1978年至2014年，年旅客吞吐量由103万人次增长到8612.83万人次，居亚洲第1位、全球第2位。[9]
同时，北京还建有6座机场：北京南苑机场、北京良乡机场、北京西郊机场、北京沙河机场和北京八达岭机场、北京大兴国际机场。北京大兴国际机场是建设在北京市大兴区与河北省廊坊市广阳区之间的超大型国际航空综合交通枢纽，按照客流吞吐量1亿人次、飞机起降量80万架次的规模建设7条跑道和约140万平方米的航站楼，机场预留控制用地按照终端旅客吞吐量1.3亿人次、飞机起降量103万架次、9条跑道的规模设计，[10]是继北京首都国际机场、北京南苑机场后的第三个客运机场。
不论是铁路还是航空，包括四通八达的高速公路（见图3），北京综合交通区位优势所形成的“政府力”与“市场力”的合力物化，带来的不仅是交通条件的改善、人员出行的方便，更是由于其兼顾可达性效应、通达性效应和集聚性效应，进一步推动城市空间布局的存量更新，北京逐渐成为中国的国际交往中心：诸多国家在北京建有使领馆和办事处，许多国际组织和有影响力的民间机构也在北京设有办事处，国际商业机构包括著名跨国集团在北京设有办事处、代表处和经营性机构；北京与诸多国家的城市建立友好城市关系，“朋友圈”遍布全球；北京举办包括APEC、“一带一路”高峰论坛在内的多场大型国际会议……大量人员往来，大批资源汇聚，铸造了这个国际化大都市。
图3 《北京城市总体规划（2016年-2035年）》市域客运枢纽体系规划
（二）交通区位优势下的增量拓展：城市空间布局重心转移
随着交通条件的进一步改善，综合交通区位优势也将推动北京实现增量拓展，这不可避免地导致该地区城市空间布局的改变。为了满足北京市增量拓展的需要，北京市规划和自然资源委员会出台的《北京城市总体规划（2016年-2035年）》明确指出，为落实城市战略定位、疏解非首都功能、促进京津冀协同发展，充分考虑延续古都历史格局、治理“大城市病”的现实需要和面向未来的可持续发展，着眼打造以首都为核心的世界级城市群，完善城市体系，在北京市域范围内形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，着力改变单中心集聚的发展模式，构建北京新的城市发展格局。[11]
“一核”是首都功能核心区，总面积约92.5平方公里；“一主”是中心城区即城六区，包括东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区，总面积约1378平方公里；“一副”是北京城市副中心，规划范围为原通州新城规划建设区，总面积约155平方公里；“两轴”即中轴线及其延长线、长安街及其延长线；“多点”是五个位于平原地区的新城，包括顺义、大兴、亦庄、昌平、房山新城；“一区”是生态涵养区，包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区，以及昌平区和房山区的山区，是北京的大氧吧。
北京城市空间布局重心转移，将极大地改变城市交通网络及区位优势；反之，也将推进北京城市空间布局的进一步演变。而这也是北京城市空间布局存量更新与增量拓展的题中应有之义。
四 “多中心”均衡式空间发展模式与国际交往中心的延伸
按照《北京城市总体规划（2016年-2035年）》规定，形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构和综合交通区位优势，必将导致“政府力”“市场力”“社会力”的合力效应，使得“一核”“一主”“一副”“两轴”“多点”“一区”各有侧重，在北京市城市规划中地位得到提升，北京逐步由“单中心”封闭式空间发展模式向“多中心”均衡式空间发展模式演变，“一副”“两轴”等地作为综合交通区位优势改善之地，将由于城市发展的可达性、通达性、集聚性效应，成为新的国际交往中心。北京国际交往中心的延伸，具体可概括为“三圈”。
（一）“核心圈”，即“一核”“一主”
《北京城市总体规划（2016年-2035年）》规定，首都功能核心区是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区。中心城区是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的集中承载地区，是建设国际一流的和谐宜居之都的关键地区，是疏解非首都功能的主要地区。
由于交通网络布局和基础设施建设成熟，首都功能核心区和中心城区的交通网络布局没有大的变动。但是，北京站、北京西站、北京南站等主要铁路车站就在其中，且身处北京首都国际机场40分钟“抵达圈”。人口迁移以及大量北京市“四套班子”搬迁，一定程度上疏解了首都非核心功能：路段不再那么拥堵，人流量也没那么大了。与此同时，这也进一步改善了首都功能核心区和中心城区的交通区位优势，承载北京国际交往中心的能力也得到了相应提升。
（二）“外延圈”，即“一副”“两轴”“多点”“一区”
通州，作为北京的城市副中心，是新两翼中的一翼。《北京城市总体规划（2016年-2035年）》规定，通州应当坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，以创造历史、追求艺术的精神，以最先进的理念、最高的标准、最好的质量推进北京城市副中心规划建设，着力打造国际一流的和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区和京津冀区域协同发展示范区。“两轴”“多点”“一区”则充分发挥特色，在国际交往中心建设中扮演相应角色。
《北京市通州区总体规划（2016年-2035年）》根据副中心155平方公里不同的功能定位、历史和自然条件，划定11个功能区块：文化旅游区、研发创新区、滨水生态区、商务服务区、旧城居住区、历史文化区、枢纽核心区、行政办公区、配套服务区、文化艺术区、国际交往区。其中，单列国际交往区，并划定温榆河以东、潞苑北大街以南、六环路以西、运潮减河以北区域为国际交往区。
对此，北京出台了一系列交通规划。例如，目前17条正在运营的地铁线路中，只有3条是进入通州区域的，即八通线、6号线、亦庄线。但是在最新的地铁规划政策出台后，北京正在规划的21条地铁线路中，有10条将进入通州区域，这意味着通州区轨道交通线网进一步加密，形成多节点、网格状、全覆盖的交通网络。七横指平谷线、京唐城际、市郊铁路、6号线、八通线、7号线和R1线；三纵则是指M17线、S6线、城际铁路联络线。北京地铁平谷线将是跨京冀首条城市轨道交通线（见图4）。此外，为服务于环渤海及京津冀地区，北京还将建设京唐城际铁路，通州范围内设北京城市副中心站。交通来往更加便捷，对疏解非首都核心功能和推进国际交往中心延伸起到至关重要的作用。
图4 《北京城市总体规划（2016年-2035年）》市域轨道交通2021年规划示意
加之，通往外围的交通条件改善，以及会议承载能力提升，许多大型国际会议也将放至“两轴”“多点”“一区”等地。例如，位于京郊怀柔城北的雁栖湖，就作为2014年APEC领导人非正式会议的主会场，承办过2017年“一带一路”高峰论坛圆桌会议。北京国际交往中心的“外延圈”即将形成。
（三）“协同圈”，即京津冀“环北京区域”
北京国际交往中心建设要与京津冀协同发展相衔接。《北京城市总体规划（2016年-2035年）》明确提出“建设以首都为核心的世界级城市群”，具体表现在“提升京津冀城市群在全球城市体系中的引领地位”，这属于典型的城市维度的国际化目标。规划指明要“充分发挥北京一核的引领作用”，“在推动非首都功能向外疏解的同时，大力推进内部功能重组，引领带动京津冀协同发展”。其中，非首都功能疏解，是指北京用世界级城市的资源实力带动京津冀城市群的发展。国际优质资源要素的聚集地在北京，以北京为交往和创新平台，可以为京津冀城市群的经济发展、社会治理、文化提升和环境改善提供全球性资源。[12]
交通区位优势的改善，为京津冀地区建设“协同圈”奠定了基础。近年来，京津冀轨道交通建设取得了有目共睹的成绩，包括津保高铁、京津延长线、张唐铁路在内的多条线路已经开通运行，京张高铁、京唐高铁、京雄城际铁路、京滨城际铁路等多条线路已经确定开通时间表，正在紧张施工。根据《京津冀协同发展交通一体化规划》，到2020年，京津冀三地多节点、网格状的区域交通网络便会形成。[13]到时，将形成京津石中心城区与新城、卫星城之间的“1小时通勤圈”，以及京津保唐“1小时交通圈”，相邻城市间基本实现1.5小时通达（见图5）。四通八达的轨道交通体系，不但拉近了城与城之间的距离，有效改善地区间发展不平衡的状态，促进区域经济的协同发展，1小时“经济圈”“生活圈”的加速形成，更可以在较大程度上缓解北京的压力，推进京津冀其他地区承接北京溢出的国际交往职能。
图5 京津冀地区城际铁路网规划示意
五 结语：进一步提升国际交往中心职能任重道远
根据《北京城市总体规划（2016年-2035年）》，北京的一切工作必须坚持全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位，履行为中央党政军领导机关工作服务、为国家国际交往服务、为科技和教育发展服务、为改善人民群众生活服务的基本职责。
北京国际交往中心建设必将着眼于承担重大外交外事活动的重要舞台，服务国家开放大局，持续优化为国际交往服务的软硬件环境，不断拓展对外开放的广度和深度，积极培育国际合作竞争新优势，发挥向世界展示我国改革开放和现代化建设成就的首要窗口作用，努力打造国际交往活跃、国际化服务完善、国际影响力凸显的重大国际活动聚集之都。
据此，北京将优化九类国际交往功能的空间布局，规划建设重大外交外事活动区、国际会议会展区、国际体育文化交流区、国际交通枢纽、外国驻华使馆区、国际商务金融功能区、国际科技文化交流区、国际旅游区、国际组织集聚区。
北京还要优化首都功能，增强国际交往中心职能延伸地区的综合实力和承载力，进一步提升城市综合竞争力和国际影响力。一是以两轴为统领，围绕核心区，在西北部地区、东北部地区、南部地区形成主体功能、混合用地的空间布局，保障和服务首都功能优化提升。二是东北部地区包括朝阳区东部、北部地区，应强化国际交往功能，建设成为国际一流的商务中心区、国际科技文化交流区、各类国际化社区的承载地。三是全面规范和完善多样化、国际化的城市服务功能，展现良好的对外开放形象。北京提升国际交往中心职能任重道远！
[1] 张庭伟，“城市政体理论”（Urban Regime Theory）代表人，美国伊利诺斯大学终身教授，美国规划联合会（ACSP）国际委员，美国注册规划师协会（AICP）国际委员，美国规划院校联合会（ACSP）国际委员。
[2] 谢鹏，中国社会科学院研究生院政治学系博士研究生，研究方向为政治学理论与国家治理；傅骁，中南大学建筑与艺术学院硕士研究生，注册城乡规划师、工程师，研究方向为城市规划。
[3] 张庭伟认为，城市空间结构与布局的演变是作用于城市空间的各种力相互作用的结果，可简约分为“政府力”、“市场力”与“社会力”。“政府力”主要指当地政府的组成与发展战略；“市场力”主要包括控制资源的各种经济部类及与国际资本的关系；“社会力”则囊括了社区组织、非政府机构及全体市民。
[4] “城市政体理论”（Urban Regime Theory）认为，影响城市发展的资源性要素分别由政府、市场与社会三大主体掌控。三大主体中任何单一力量都不能推动城市的健康发展，它们通过合作表达利益诉求，共同促进城市的发展，而政府-市场-社会所构成的联盟状态则被称为“政体”（Regime）。在此基础上，张庭伟教授指出三大主体力量可能形成的合作模型：合力模型、覆盖模型与综合模型。其中，由于政府在城市发展中的规划性作用以及市场在城市发展中的经济源动力作用，在相同权重的假设中，“政府力”与“市场力”的合力模型将对城市空间布局演变起主导作用。
[5] 高速交通线路促进了城镇空间布局的存量更新与增量拓展，城镇空间布局因此逐渐由“单中心”封闭式空间发展模式向“多中心”均衡式空间发展模式演变，并最终形成区域空间一体化的网络结构。综合交通区位优势的可达性效应、通达性效应以及集聚性效应则充分体现在城镇空间布局的扩展与优化上。
[6] 在相同时间内，速度与路程成正比：S=V·T。因而，速度越快，所走路程越多，则资本所能到达的空间范围越广。
[7] 市场经济以自由资本为主要特征，资本在市场上自由流动；而经济全球化则以世界分工与世界市场为主要特征，商品生产合理分工且商品销售广泛流动。在工业经济时代，产业的管理与控制、研究与开发和制造与装配三个层面往往集中在同一城镇，城镇间依赖程度相对较低，因而城镇之间的经济活动差异在于部类不同而不在于层面不同——城镇体系水平结构。但在经济全球化与市场经济的进程中，三个层面的聚集向不同城镇分化，经济空间结构重组表现为制造与装配层面的空间扩散和管理与控制层面的空间集聚，城市间依赖程度较高——城镇体系垂直结构。
[8] 关于北京铁路局详情介绍，请参见官网，http：//www.beij.12306.cn/Dzsw/action/HomeIndex_connectionIndex。
[9] 关于北京首都国际机场详情介绍，请参见官网，http：//www.bcia.com.cn/aboutus/index.shtml。
[10] 数据源自任振南、镇佳《携手北京新机场 再筑烽火大辉煌》，详情参见新华网，http：//www.xinhuanet.com//info/2017-07/19/c_136799579.htm。
[11] 详情参见《北京城市总体规划（2016年-2035年）》，http：//ghgtw.beijing.gov.cn/col/col5096/index.html。
[12] 参见周鑫宇《国际交往中心建设的新内涵》，《前线》2018年第9期。
[13] 详情参见刘亚力《〈京津冀协同发展交通一体化规划〉出台 构建“四纵四横一环”骨架统一机动车排放标准》，《北京日报》2015年12月14日。