城市在全球治理中的话语权构建^[1]

宋梦元 戴维来^[2]

摘要：近年来，全球化深入发展，在全球治理主体多元化的背景之下，城市的职责和功能日益凸显，渐渐成为参与全球治理的重要主体之一。本文通过对全球城市相关研究的回顾，论述了作为治理主体城市的角色和功能，分析一些城市治理案例来探寻城市如何实现自身治理经验的创新，在此基础上不断提升其在全球治理中的话语权，通过与世界上其他城市的友好交往和参与跨国城市网络来发挥城市影响力。

关键词：城市 全球治理 话语权 跨国城市网络

近年来，伴随着全球化转型升级，在世界范围内，虽然资金、人才以及技术上的流动促进经济繁荣、资源合理配置，但是在发展的同时，全球化这把双刃剑也造成了不可逆转的各种全球性问题。在全球化转型的过程中，各个国家的权利开始出现转移和扩散的现象，例如在全球治理观上，各个国家的理念、政策逐渐发生转变。在全球治理多元化的大背景下，国家在全球治理上的主导作用开始逐渐下降，一些超国家组织、跨国企业和公民组织纷纷担起治理的重任，而国家内部的各类次国家行为体包括“城市”在这个大转型的浪潮中脱颖而出，基于个体需要，在治理碎片化的国际环境中，城市逐渐成为全球治理的主角。^[3]作为一种新的治理主体，城市应该在国际领域中承担什么样的角色，发挥怎样的作用以及如何引领全球治理中的话语权都成为值得探讨的问题。

一 全球化时代城市及其相关研究

从20世纪下半叶的传统观念来看，城市并不具备国家的主体功能，而且没有外交权限，仅仅隶属于国家。而在全球化与信息化飞速发展的过程中，城市配置资源的功能日益凸显，信息与技术的流动也让全球市场体系对城市产生极大的需求。^[4]城市在全球治理的过程中具有突出的作用，在全球化的背景之下，城市在全方位、多层次的治理过程中的参与意识逐渐被唤醒，而这正是悄悄发生着的“城市革命”，城市崛起的同时，每个城市自身的治理行为都开始与全球治理联系起来。^[5]全球化与城市治理是双向驱动的过程，全球化程度高的城市能够更好地进行治理，而这又吸引着治理状态良好的城市进一步全球化。^[6]

所谓全球化城市，又称为“全球城市”“世界城市”“国际城市”等。全球化毫无疑问为城市提供了转型与发展的机会，同时也为城市发展成为经济、政治和文化流动的枢纽创造了有利的环境。在国外的研究中，一些学者给出了经典的定义。帕特里克·盖迪斯（Pateick Geddes）在1915年所写的《演化中的城市》中较早地提出“世界城市”的概念，他认为世界城市是指能够举办重要商务活动的城市，并且这些城市在世界经济、商业方面占有重要地位。^[7]彼得·霍尔（Peter Hall）在其出版的《世界城市》中认为世界城市是指能够对国际上其他国家中的城市在经济、政治以及文化等方面造成深刻国际影响的一流城市。^[8]美国学者科恩提出将跨国公司作为衡量全球城市标准的新理论框架，他认为全球城市是一个国际劳工可以相互协调的新中心。^[9]而弗里德曼（Friedmann）（1995）则提出一个城市掌握经济权力的大小代表着其在世界体系中的地位高低，全球城市总的来说是世界经济的生产和控制中心，他还提出两种范式：“世界城市假说”和“世界城市案例研究”。^[10]沙森（Saskia Sassen）（2004）则认为世界主要城市之间的友好往来使得某些治理政策独立于国家策略，为城市提供自由成长的环境。^[11]而罗思东等人（2013）也认为世界城市在全球经济中扮演着指挥和控制的角色，在国际体系中呈现三种维度：一是全球市场体系；二是全球管理体系；三是全球性公民社会。^[12]

基于相关学者的研究和分析，本文认为世界城市或者说全球城市实际上就是指从各方面来看，在国际社会中对其他国家、地区或城市具有一定的影响力和号召力，能够直接影响国际事务的大城市，城市成为全球连接、网络化和私有竞争集合在一起的经济实体。

二 作为治理主体的城市：角色和作用

城市发展结构在全球化的催化下发生根本性的变化，使得城市竞争空间扩展。城市全球化的本质不仅仅是城市内部社会经济结构的变化，同时也是城市向外辐射范围的变化。^[13]近年来，城市在全球治理中的主体作用表现得更为明显，城市自身虽然具有一定的对外交往和自我治理的能力，但仍旧受到国家强制力的约束。全球化增强了一些较为活跃的城市在国际领域的自主性和影响力，而城市对国家的依附性使一切行为仍在一定程度上反映国家的政策和要求。随着国家权力开始逐渐向世界城市倾斜以及不断形成的跨国城市网络，二者共同促使世界城市在全球治理中占有重要的席位，而作为治理主体的全球城市在国际事务中所担任的角色以及发挥的功能与作用也极其重要。

城市在全球治理中所担任的角色有以下两种，一是市民利益维护者，参与全球治理的过程，实际上也为城市争取了更多的利益。荷兰阿姆斯特丹积极参与应对非洲难民的治理，其中一个重要的原因就是避免难民入侵城市抢占公共资源，干扰城市居民生活。二是理想主义追寻者，例如城市参与反种族隔离运动。面对黑人长期受到压迫与歧视，阿姆斯特丹在1986年就宣布反对南非实行的种族隔离制度，联合其他城市共同抵制南非的各种经济、政治和文化活动以追求和平，从根源上解决移民问题。^[14]全球化时代下，城市在原有角色的基础上又被赋予新的意义以更好地处理国际事务和参与全球治理，同时更好地服务市民，给市民提供良好的生活条件。而罗思东和陈惠云（2013）在分析全球城市的主体功能时，则认为城市除了具有经济功能、政治功能和社会文化功能以外，在全球治理中还发挥着城市外交以及组建跨国城市网络的功能，并认为后两种功能是城市参与全球治理并具备主体地位的基本要素。^[15]城市作为全球治理重要的参与者，对于世界经济、政治、文化、生态都有重要的影响，在治理中不断地提供公共物品，同时还影响着国际治理政策和规则的制定。如欧盟为了维护自身利益，通过对成员国中城市和城市联盟治理经验与意见的分析来制定有益于欧盟各城市共同利益的策略。^[16]

从传统意义上来说，城市作为政策的实施者，一直都是应对全球性问题的重要战地。因为与低一级别的乡镇相比，城市的基础设施、资金、技术等资源要素都较为完善；与高一级别的国家相比，城市是实践的主体，能够较好地落实全球性问题的治理政策；与国际社会相比，城市更有凝聚力和组织能力。随着全球治理转变为自下而上模式，城市在创新治理理念和推进治理机制的实践上发挥着引领作用。例如，在全球气候治理方面，众多城市在全球气候组织的带领下积极参与到气候谈判的进程中，助力全球气候政策的落实。^[17]由此可见，在全球治理新趋势下，城市主要发挥三个方面的作用。

第一，在全球治理中，城市起着强有力的抓手作用。城市是全球治理最基本的执行单元，全球治理行动最终还是要落实到一个个具体的城市治理行为中，全球治理可在城市多层治理中反映出来。一方面是贴近生活，接地气，城市作为治理主体使民众更容易理解和接受一些治理政策与机制，与国家、国际组织相比，城市在相关政策、规划方案的实施方面更具有时效性，例如城市必须及时想出对策解决道路拥堵问题、处理城市垃圾等；另一方面是治理手段多元化，将单个城市作为治理的把手，可以针对当地实际发生的问题因地制宜地采取相应的措施。

第二，随着全球化背景下城市的崛起，城市在改革全球治理秩序方面起着推动作用。在全球性环境问题急需全面的解决机制时，城市扮演着重要的角色，城市的许多手段和方式都逐渐成为国际上的典型范例以供其他国家、地区或者城市借鉴和学习，能够得到全球各地区的响应。特别是在国际秩序转型过程中，城市也是特定形式的世界秩序的一个方面。全球治理面临诸多挑战往往可归因于国际社会缺乏领导力。市长能够超越城市政治并发展跨国网络，可能是有效应对气候变化或可持续发展等重大挑战的关键因素。^[18]C40城市被广泛认为是城市应对全球气候变化的关键驱动因素。C40城市成立于2006年，是一个致力于应对气候变化的世界城市联合网络组织，包括中国、美国、加拿大、英国、法国、德国、日本、韩国、澳大利亚等国家的94个城市成员。该组织采取大胆的气候行动，引领更健康、更可持续的未来。^[19]

第三，城市具有构建和平的功能，齐心协力预防和解决全球问题，增强国际社会凝聚力，具有较强的合作性和灵活多变的方式。例如，我国在“一带一路”建设中，秉承“和平共处、平等互利”的原则与沿线节点城市友好往来和务实合作，致力于解决中东地区城市所出现的能源问题，不断推进当地全面发展等。^[20]再如“和平市长”（Mayors for Peace）行动，“和平市长”是一个致力于促进和平的城市国际组织，该组织于1982年在当时广岛市长的倡议下成立，在国际议程上主张废除核武器以及解决贫困和难民、地方冲突、环境变化等问题。

三 城市对全球治理话语体系的建构

在世界秩序转型升级的大背景下，国家话语权的竞争渐渐地从传统国际话语权向全球治理话语权转变。所谓话语权，有学者认为它来源于后现代主义学者福柯提出的概念，是一种用暴力与强制力去改变他人意志与想法的方式；而中国部分学者则认为话语权包括两层含义，一种是权利，一种是权力，意思是在人们的权利得以保障的前提与基础之上，可以用适当的权力施加影响。^[21]实际上，一个国家的话语权、在国际上的影响力根本上还是综合国力的体现，同时国家话语权的建构不仅需要将本国的创新意识运用到实践中，还需要他国的积极参与。^[22]而当前治理主体多元化让更多的非国家主体参与到全球治理中，城市作为主体之一构建话语权就具有极其重要的意义。

话语体系是一个涵盖多方面因素的复杂体系，是城市综合实力的集中体现，也是衡量一个城市是否能够参与国际事务的重要标准。^[23]因此，建构城市话语体系也需要一定的框架与方法。同时，城市话语体系的建构是城市拥有话语权优势的基础，^[24]而对于一座城市来说，要想在国际上彰显影响力，最重要的就是综合实力要达到一定标准。全球秩序转型升级和全球治理主体多元化推动着传统话语权解释能力的转移，其逐渐转向全球治理主体话语权上。^[25]全球城市从三个方面参与全球治理，其中之一就是在经济、人才供给以及治理经验方面在全球治理中发挥相应的作用。^[26]城市作为全球治理中的新主角，其话语权体系的构建少不了城市自身成功的治理经验及其所开展的丰富外交活动。

（一）城市自身治理能力提升

最初的城市治理是指解决城市日益复杂的环境问题，而随着时代的发展，治理开始向多层次领域扩展，日益转变为从全球化的角度去思考城市的治理方略。城市“创新治理”主张通过建立创新性的城市品牌与明确定位，整合城市内部各种资源，与世界上其他城市产生市场差异等方法，提高城市竞争力和治理能力。^[27]我国城市发展特色很好地展示了创新治理的案例。例如海口市被定义为“椰风海韵，南海明珠”，促使其旅游业繁荣发展；中国香港被称为“购物天堂”“亚洲魅力之都”，其城市品牌是活力与创新；曲阜市被看作“孔子故里，东方圣城”，其把握城市文化内涵，以传承独特的城市文化背景来发展城市；舟山市被定义为“海天佛国，渔都港城”，因为毗邻东海，海产丰富，同时普陀山旅游业基础雄厚，以此形成该城市发展路径。创新成为城市成长和发展的治理新能量、新动力，其在丰富城市内涵和意义的同时能够提高城市的影响力和在全球治理中的话语权。安迪·索恩利等人在其著作中论述了卡迪夫的空间规划与多层次治理，提到城市治理政策应该朝着同一个方向努力而不是相互竞争。作为英国威尔士最大的煤炭出口港，卡迪夫也应该如伦敦这样的世界城市一样在欧盟范围内发挥越来越大的作用。英国政府将决策和治理权下放到区域一级，改变了经典的单一状态模型的轮廓，对威尔士多层次治理和空间管理的转变产生了重大影响。城市治理最重要的是寻求灵活性的治理政策而不是组建新的持久而又健全的政府形式。^[28]“治理”将国家、区域和城市决策者联系起来，在当今国际社会中，城市无论是寻求自身发展还是在世界范围内发挥影响力，都需要在自身治理手段和方式中找到突破口。

（二）部分国家城市的治理经验

在全球治理中，城市以灵活的身份参与到跨国城市合作网络当中，以此形成城市共同参与全球治理的局面。这些参与其中的城市不仅是治理经验的接受者，也是治理经验的传播者。

经济大国的城市参与全球治理：“北九州岛模式”之日本绿色城市建设。日本的北九州岛市从一个环境污染触目惊心的重工业城市转变为著名的绿色生态城市，这样的城市治理建构之路对于世界各国的城市而言都具有学习和借鉴的意义。“北九州岛模式”是由日本政府、企业、市民以及其他社会组织机构共同发展出来的环境治理模式。政府方面设立严格的机制和全面的大气污染监视仪，高校与研究所提供科技人才研制创新性技术，企业作为最为核心的执行者，改善企业生产工艺与模式，使用绿色生产技术，而民众则积极参与到宣传、策划北九州岛环境保护的活动中。^[29]由此，北九州岛渐渐地突破旧产业结构，以新兴产业代替原有的重工业，成功地转变为依托生态环境和新兴产业而创造城市价值的绿色城市。

不仅如此，北九州岛还通过国际交往与合作，发挥城市影响力和话语权，参与到全球治理之中，将环境治理技术与经验传播给其他国家。北九州岛市政府发起北九州岛清洁环境倡议东亚，促使许多城市都参与进来，致力于共同治理空气污染、水污染以及各类垃圾清理等城市环境问题。参与到该倡议的城市通过相互合作、经验互鉴，形成了深厚的友谊和信任，更重要的是通过环保经验的学习，懂得环境治理更重要的是把握整体环境目标，根据城市自身能力和实际特点来制定环境治理政策。^[30]

中等强国的城市参与全球治理：巴西里约热内卢的贫民窟治理经验。贫困人口问题一直是国际社会所关注的热点，而巴西在城市化进程中就产生了严重的贫民窟现象，其中以里约热内卢为代表的城市出现了一系列严重的后果。自20世纪90年代开始，联合国和世界各国开始关注在全球出现的贫民窟问题，使得巴西政府也开始重视贫民窟问题对国家和社会造成的负面影响，关注社会公平和贫富差距等相关问题，形成了一系列值得世界各国借鉴的治理经验。^[31]

巴西里约热内卢的贫民窟作为一种非正规性的存在一直是这座城市最为棘手的问题。政府改变以往的强制性手段，不再对贫民窟进行大规模强制性拆除和迁移，进而转变为新的治理模式，即将城市空间内非正规性与正规性制度以合理的方式相结合，对贫民窟进行改造升级，使贫民窟在社会中有存在的合理性，同时提升贫民窟的公共服务设施质量、关注贫民生活状况。巴西政府通过设立专门的治理机构城市部，建立起多元主体协作治理的网络，除了政府的治理措施，社区、金融机构、国际组织以及当地的居民都参与到治理贫民窟这一重大任务中来，将土地使用权的合法化作为治理的重要内容，采用因地制宜的治理手段。这种治理方式简单地说是由强制性的手段转为包容性的发展战略，这种柔性化的城市治理方式使得里约热内卢的贫民窟问题得到了一定的解决。^[32]由于巴西贫民窟的规模、内部社会结构以及治理主体等方面在国际社会中具有典型特征，因此对于其他城市极具借鉴性，为世界范围内解决贫民窟问题提供了一个创造性的治理方案。

（三）城市外交能力提升

从全球治理的角度来看，国家作为治理主体的地位不可取代，但全球治理问题复杂多样，因此也不可忽视其他治理主体，而城市通过城市外交、加入跨国城市组织等方式开展合作、参与全球治理。从以往学者的研究来看，城市外交就是指城市在不违背国家相关政策法规、外交政策以及国家利益的情况下，为了自身的发展和利益与其他城市开展友好国际交往。^[33]从传统的观点来看，城市一般情况下通过三种方式直接参与国际事务或开展友好往来：一是与其他城市发展友好关系、结为友好城市；二是设立城市间的国际组织；三是直接与其他国家和地区城市开展交往。^[34]

全球城市有着惊人的经济实力，人和财富前所未有地集中，拥有最先进的基础设施。它们具有跨越传统国界的规模，可能会产生许多最紧迫的政治问题，突破人们对国际政治的传统理解。然而，不只是全球城市，还有为数众多的其他类型的中小城市也在制造和适应这种变化。如果城市之间的经济、社会发展差异较大，那么其相互往来的机会就少，合作的可能性就小。以中欧多层气候合作为例，城市规模、结构以及城市中的产业结构相似才使得中欧在气候治理上的合作顺利进行。因此为了保证城市之间在全球治理中保持长期稳定的合作，中欧双方需要鼓励具有相似特征的城市加强气候方面的伙伴关系，以解决世界各国在气候治理问题中的非对称性难题。^[35]相似性让城市合作更具有可能性，由于城市处境类似，城市之间携手构建命运共同体的机会就大。虽然城市在全球治理中发挥着独特的作用，但是由于身在其中，难免有利益偏颇而无法直接制定政策，因此最为公平的方式就是组建跨国城市网络。早在1992年之前，欧洲的很多城市就已经加入气候联盟（Climate Alliance）、气候保护城市（Cities for Climate Protection）、能源城市（Energy Cities）等组织之中。^[36]本杰明·莱弗尔（Benjamin Leffel）等人认为，城市治理的主要手段是通过所谓的跨国城市网络（TMNS）参与到全球治理的进程中，而城市的等级越高就越有可能被邀请或成功申请成为TMNS的成员。^[37]跨国城市网络的兴起为城市参与全球治理提供了广阔的平台，不同的城市在跨国组织中互动与合作，在国际社会中交流分享自身治理理论和经验，并且主导着治理政策的制定与实施，在全球环境、疾病、人口等治理方面发挥着不可替代的作用。

四 结语

当今时代，全球治理显现出复杂而又扑朔迷离的状态，治理主体多元碎片化，全球城市作为一个独特而又普遍的行为体，在全球治理中的作用和责任日益凸显。城市在参与全球治理这一过程中，压力与挑战并存，但从城市发展层面来看，这是城市走向国际舞台难得的机遇。城市在参与全球治理时，一方面，展现城市智慧，为国际社会贡献自身力量，帮助区域制定相关政策和制度解决共同面临的问题与困境；另一方面，优先了解和实施全球治理的具体政策，帮助城市走出困境，承担起城市的责任和主体功能。

在国际外交、全球治理以及跨国城市网络三个领域中，城市开始发挥着关键性的作用。在应对全球气候变化问题上，城市通过加入C40等跨国城市组织，启动“全球气候与能源市长公约”，将城市作为最基本的载体致力于减少温室气体排放，从根本上降低气候变化的风险。^[38]面对全球环境问题，城市在地方政府的跨国环境合作网络中扮演着重要的角色，城市成为国家间协调环境共识、分享环境治理经验、输出“环境治理技术”的重要主体力量，是全球环境治理新的增长点。^[39]同时，在全球所出现的能源危机、人口问题、贫困问题以及疾病防控问题中，城市已经超越国家的局限性，利用跨国城市网络等非政府组织参与到全球问题的治理中去。

由此可见，在全球化背景下城市在全球治理中的话语权和引导权逐渐增强，担任着重要的主体角色。首先，能够参与到全球治理中的城市其本身必定有某方面的治理优势与独特的经验可供国际上其他城市学习和借鉴，只有具备足够的治理经验才能在全球治理中有话语权和影响力；其次，城市主要通过与其他城市开展友好合作或者加入跨国城市网络来共同面对全球治理难题，合作能够汇集各种治理经验，各城市之间分享、交流、传播地方性的治理经验，推动治理机制创新，为全球治理贡献城市力量。总之，城市日益成为全球治理中的重要参与主体，虽然城市在当今全球治理中发挥的作用与国际行为体相比还比较小，但不可否认的是城市在全球治理中的话语权和影响力逐渐扩大，并成为全球治理体系中不可或缺的参与主体之一。

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[1] 本文为国家社科基金一般项目“中等强国崛起对中国提升全球治理话语权作用研究”（项目编号：17BGJ038）的阶段性成果。

[2] 宋梦元，安徽大学社会与政治学院硕士研究生；戴维来，同济大学政治与国际关系学院副教授、博士。

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